Nález Ústavního soudu ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a některých ustanovení zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), a návrhu na zrušení některých dalších zákonů
123. Skupina senátorů napadla i některé správní delikty zavedené zákonem o zdravotních službách, a to v zásadě ty, s nimiž je spojena nejvyšší sankce až 1 000 000 Kč. Právě výše sankce, jejíž horní hranici považují za ipso facto protiústavní, je ve spojení s tvrzenou vágností zákonného vyjádření znaků skutkové podstaty napadených správních deliktů považována za hlavní důvod protiústavnosti. V této souvislosti ministr podotýká, že vedlejší účastníci sami relativizují vážnost a důvodnost své argumentace, neboť tvrdí, že „není úlohou Ústavního soudu přezkoumávat výši jednotlivých sankcí za jednotlivé správní delikty nebo přestupky, tak jak je stanovil zákonodárce, jakož i skutečnosti, že zákon stanoví pouze horní hranici těchto sankcí a podle zásady přiměřenosti bude třeba správního uvážení k tomu, aby byla volena sankce přiměřená provinění toho kterého poskytovatele zdravotních služeb v té které situaci, za které k porušení zákona došlo“, a odkazují na roli judikatury a praxe při aplikaci nových zákonných norem obsahujících skutkové podstaty správních deliktů. K tomuto názoru se připojuje a konstatuje, že plně odráží jeho postoj, jakož i názory Ústavního soudu vyslovené např. v nálezu ze dne 25. října 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (22/2012 Sb.), usnesení ze dne 24. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 10/09 a nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), jež korespondují s principem sebeomezení a minimalizace zásahů. V případě napadených ustanovení nejde o exces z mezí, ve kterých se zákonodárce při tvorbě deliktních ustanovení zákona může pohybovat, k čemuž postačuje poukázat např. na to, že skutkové podstaty správních deliktů jsou jasné, srozumitelné a konkrétní, sazba pokut nemá určenu spodní hranici, jsou zavedeny liberační důvody a ne každé porušení zákonné povinnosti je správním deliktem.
124. Sankce za jednotlivé správní delikty lze považovat za přiměřené a splňující jejich preventivní i represivní funkce. Zákon obsahuje toliko horní hranici sazby pokuty za správní delikty, když konkrétní výše sankce se stanoví až při jejím uložení ad hoc v konkrétním řízení, a to při respektování všech principů ukládání sankcí, jako jsou legitimní očekávání nebo neukládání zcela likvidačních sankcí. Zákonné rozmezí sazby pokuty za správní delikty bylo zákonem určeno tak, aby příslušný správní orgán v konkrétním správním řízení mohl konkrétnímu porušiteli zákona uložit pokutu ve výši, která jej od opakování protiprávního jednání odradí nebo přímo odstraší, stejně tak jako případné další porušitele, a zároveň kterou skutečně a opravdově bude pociťovat jako újmu za to, že se dopustil porušení zákona. Rozmezí sazeb pokut za správní delikty odpovídá tomu, že struktura, charakter, majetkové poměry, výše zisku nebo velikost poskytovatelů zdravotních služeb jsou velmi široké. Je zřejmé, že částka 10 000 Kč pokuty bude mít jiný účinek na velkou nemocnici a jiný na tzv. praktického lékaře s jednou provozovnou. Proto není zavedena spodní hranice pokuty, ale toliko horní.
125. Protiprávnost určitého chování osob je vždy stejná, ať se jí dopustí „malý“ nebo „velký“ poskytovatel zdravotních služeb. Míra zásahu do zákonem chráněného zájmu se pak odráží v hodnocení intenzity naplnění znaků skutkové podstaty deliktu ze strany správního orgánu a zejména ve výši uložené sankce. Protože zákon stanoví široké rozmezí výše sankce, může správní orgán při jeho aplikaci plně uplatnit individualizaci trestu v konkrétním řízení u konkrétního porušitele zákona. Taková právní úprava je smysluplná a sleduje účel skutečně potrestat toho, kdo jedná protiprávně, a vést jej k tomu, aby toto jednání neopakoval. Vedlejší účastníci pouze odkazují na čl. 4 odst. 4Listiny, aniž by uvedli, které základní právo by mělo být napadenou právní úpravou zasaženo co do jeho smyslu a podstaty. Uvedené ustanovení přitom nemůže být porušeno pouhým stanovením rozmezí sankce za správní delikt.
126. Pokud jde o příklady uváděné vedlejšími účastníky, jimiž se snaží prokázat nejasnost a vágnost vyjádření objektivní stránky správních deliktů a nepřiměřenost sankce za ně, ministr se omezil na konstatování, že v řízení o abstraktní kontrole norem se Ústavní soud podle své ustálené praxe zabývá ústavností právní úpravy co do její obecnosti a normativnosti, nikoli smyšlenými eventualitami a příklady, které navíc, pokud by nastaly, by byly řešeny podle okolností případu při zachování možnosti soudního přezkumu správního rozhodnutí. K případu zmíněnému vedlejšími účastníky, podle nichž porušení povinnosti mlčenlivosti, které představuje správní delikt podle § 117 odst. 3 písm. d)zákona o zdravotních službách, může být za určitých okolností trestným činem neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180trestního zákoníku, nicméně poznamenává, že dvojkolejnost postihu za protiprávní jednání v rovině trestního i správního práva je v českém právním řádu obvyklá a běžná, přičemž její protiústavnost nebyla dosud konstatována. Orgánům činným v trestním řízení a správním orgánům nečiní zvláštní obtíže rozpoznávat rozdíl v intenzitě jednání, jež může být trestným činem i správním deliktem, pročež není důvod očekávat problémy ani při aplikaci těchto ustanovení.
III./ed Nově zavedený pojem „zdravotní služby“III./ed
127. Skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, zastává názor, že nově zavedené pojmosloví v čele s pojmem „zdravotní služba“ odporuje ústavnímu pořádku, neboť Ústava a Listina hovoří o zdravotní péči. Ministr považuje vytvoření pojmového aparátu v zákoně o zdravotních službách nejen za zcela běžnou legislativní techniku, ale především v něm spatřuje prostředek pro jasné a jednoznačné chápání zákona o zdravotních službách všemi jeho adresáty. Jedním z jeho stěžejních pojmů je přitom právě „zdravotní služba“. Z její definice podle § 2 odst. 2 a 3zákona o zdravotních službách vyplývá, že tento zákon nerezignuje na pojem zdravotní péče, s nímž pracují právní předpisy ústavního pořádku (čl. 31Listiny), ale integruje ho do širšího pojmu zdravotní služba [srov. § 2 odst. 2 písm. a)zákona o zdravotních službách], když zdravotními službami se kromě jiného rozumí poskytování zdravotní péče zdravotnickými pracovníky. Zdravotní péče je jako další ze stěžejních pojmů zákona o zdravotních službách vymezena v jeho § 2 odst. 4, její druhy a formy pak v § 5 až 10.
128. Takovýto postup má oporu v čl. 41 odst. 1Listiny, podle kterého se lze práva podle čl. 31Listiny domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů, což předpokládá také rozvedení pojmu zdravotní péče při zachování jeho ústavního rozměru, podstaty a smyslu podle čl. 4 odst. 4Listiny. Listina ani další právní předpisy ústavního pořádku přitom nezakazují ani nepřikazují, v jakých formách a jakým způsobem lze pojmy a instituty v nich zavedené rozvádět v jednotlivých zákonech nebo dokonce vytvářet pojmy nové. Mezi takto nově do právního řádu zavedené pojmy patří i pojem „zdravotní služba“, jenž lze považovat nejen za pojem možný a přípustný ve vztahu k ústavnímu pořádku, ale také výstižný. Adresát zákona o zdravotních službách, kterým je v prvé řadě pacient, dostává již v prvních ustanoveních zákona základní informaci, že zdravotní péče je službou. Postavení pacienta ve všech nových zákonech tvořících tzv. zdravotnickou reformu se posiluje, což se jako základní východisko zdravotnické reformy promítlo i ve zvoleném pojmosloví, a to jednak, pokud jde o obsah (konkrétní vymezení) pojmu „zdravotní služba“ v § 2 odst. 2 a 4zákona o zdravotních službách, jednak z hlediska gramatické a jazykové volby slova „služba“.
129. K námitce neústavnosti § 28 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jejíž podstatou je tvrzení, že právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni podle uvedených ustanovení je užší než právo na zdravotní péči poskytovanou v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu, ministr uvedl, že základní právo na zdravotní péči, potažmo na zdraví a na život, je chráněno především právními předpisy ústavního pořádku a není a nebylo postaveno na posledně uvedeném zákonném ustanovení. Vedlejší účastníci vedle jeho porušení neuvádějí jiné ustanovení, které má být nově vymezeným právem pacienta porušeno nebo omezeno. Jak bylo přitom uvedeno výše, sama Listina předpokládá, že zákony provádějící její čl. 31 blíže rozvedou a vymezí, co je zdravotní péčí a zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění. Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách v tomto duchu upravuje právo pacienta na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni. Tato odbornost je vázána na pravidla vědy, uznávané medicínské postupy, individualitu pacienta a konkrétní podmínky a objektivní možnosti.
130. Pravidla vědy jsou podle názoru ministra nezávislá na konkrétním znění zákona nebo vyjádření nároku pacienta na zdravotní služby v právní normě, lze je označit za objektivní, empiricky prokázaná a ověřená a jejich užití pro vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb je výrazem postoje, že pacienta lze léčit jen takovými postupy, které jsou prověřené, a mezi odborníky na nich existuje konsensus. Uznávané medicínské postupy jsou vlastně odrazem zmíněných pravidel vědy, tedy jejich konkretizací na straně jedné a jejich rozšířením na straně druhé, pokud jde o medicínskou prací prověřené a vyzkoušené zákroky, výkony apod. Oba uvedené pojmy logicky patří k tomu, co se obvykle chápe pod náležitou odbornou úrovní.
131. Zdravotní služby nelze poskytovat jinak než vždy a jen ve vazbě na jednotlivce a tomu musí odpovídat i zákonné vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb. Z tohoto důvodu bylo v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách použito spojení „individualita pacienta“ jako jedno z kritérií náležité a odborné úrovně poskytovaných zdravotních služeb. Ke skutečnostem stojícím na straně pacienta musí konečně v napadené definici náležité odborné péče přistoupit pojmy odrážející skutečnosti stojící mimo osobu a osobnost pacienta, byť se v každém konkrétním případě vážou na daného pacienta v daném místě a čase. Tyto „konkrétní podmínky a objektivní možnosti“ však nesmí podkročit hranici minimálního standardu poskytovaných zdravotních služeb, který vychází z dalších souvisejících ustanovení zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách, zákona o veřejném zdravotním pojištění a dalších zákonů. K napadené definici lze rovněž odkázat na judikát Nejvyššího soudu sp. zn. 7 Tdo 219/2005, ve kterém Nejvyšší soud pracuje s vymezením nároku pacienta na postup lege artis (náležitá odborná úroveň), a to tak, že jde o postup lékaře, při němž musí dodržet rámec pravidel vědy a medicínských způsobů, a to v mezích daných rozsahem svých úkolů podle pracovního zařazení i konkrétních podmínek a objektivních možností. Je zřejmé, že Ministerstvo zdravotnictví jako předkladatel zákona o zdravotních službách a Parlament jako jeho tvůrce nezvolily definici obsaženou v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách svévolně či libovolně, ale vyšly z toho, jak k dřívějšímu vymezení pojmu lege artis ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu přistupoval Nejvyšší soud. Nedochází tedy k zásadnímu nebo dokonce fatálnímu posunu v jeho chápání ani ke snížení standardu ve vztahu k pacientovi. Nakonec je třeba poukázat i na čl. 4Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, podle něhož jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví, včetně vědeckého výzkumu, je nutno provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy, čemuž odpovídá i pojem „pravidla vědy a uznávané medicínské postupy“ podle § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách.
132. Na základě výše uvedeného ministr konstatuje, že definice práva pacienta na zdravotní péči na náležitě odborné úrovni je vyvážená a neodporuje ústavnímu pořádku nebo mezinárodním úmluvám, kterými je Česká republika vázána. Pouze na okraj dodává, že vymezení rozsahu a obsahu práva pacienta na zdravotní služby se nijak nedotýká jeho práva na náhradu za újmu na zdraví, která eventuálně může být při poskytování zdravotních služeb způsobena. Zákon o zdravotních službách totiž není základním zákonem, kterým se náhrada takové újmy řídí. Tvrzené omezení nebo snížení práva na náhradu za újmu, která může být při poskytování zdravotních služeb způsobena, je spekulací a pro přezkum ústavnosti napadené právní úpravy není podstatné, protože předmětem přezkumu nejsou právní předpisy upravující právo na náhradu škody nebo odpovědnost za způsobenou újmu nebo škodu vůbec.
133. Uvedená argumentace je relevantní i ve vztahu k námitce protiústavnosti ustanovení § 45 až 47 zákona o zdravotních službách, jimž vedlejší účastníci vytýkají, že neobsahují povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas.