IV. Námitka nesouladu § 2 odst. 2 napadené vyhlášky se zákazem retroaktivity a ochranou legitimního očekávání IV.
- 38. Navrhovatel se domáhá zrušení přechodného ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky, neboť jej považuje za jsoucí v rozporu se zákazem retroaktivity a ochranou legitimního očekávání. Toto ustanovení zní:
„Poslední léčebný pobyt pojištěnce uskutečněný podle dosavadních právních předpisů v období od 1. října 2009 do dne nabytí účinnosti této vyhlášky se považuje za základní léčebný pobyt podle této vyhlášky. Další léčebný pobyt odpovídající indikaci, na základě které byl uskutečněn léčebný pobyt podle věty první, se považuje za pobyt opakovaný podle této vyhlášky.“
- 39. Citované ustanovení určuje pravidla pro klasifikaci léčebného pobytu, který se uskutečnil na základě návrhu vystaveného za účinnosti předchozí vyhlášky č. 58/1997 Sb., jako základního nebo opakovaného léčebného pobytu ve smyslu části I bodů 2 a 3 přílohy napadené vyhlášky. Tato klasifikace, kterou předchozí vyhláška neznala, je ve vztahu k již uskutečněným pobytům žádoucí (nebo dokonce nezbytná), neboť umožňuje odvíjet lhůtu pro nastoupení opakovaného pobytu od posledního léčebného pobytu při stejné indikaci bez ohledu na to, zda se uskutečnil podle předchozí nebo napadené vyhlášky. Nemůže tedy nastat situace, kdy se k tomuto pobytu nepřihlíží, což pro velký počet pojištěnců, kteří v minulosti léčebný pobyt nastoupili, znamená, že se na ně nevztahuje z jejich hlediska nesplnitelná dodatečná podmínka, aby další léčebný pobyt nastoupili ve lhůtě pro základní pobyt podle napadené vyhlášky, typicky se odvíjející již od stanovení příslušné diagnózy, provedení zákroku či ukončení léčby ve zdravotnickém zařízení. Lze proto souhlasit s argumentací Ministerstva zdravotnictví, že absence předmětného přechodného ustanovení by v řadě případů znamenala ztížení nebo dokonce znemožnění přístupu pacientů k lázeňské léčebně rehabilitační péči.
- 40. Zákaz retroaktivity (zpětné účinnosti) právních norem i zásada právní jistoty jsou pojmovou součástí principu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález ze dne 8. června 1995 sp. zn. IV. ÚS 215/94 (N 30/3 SbNU 227), nález Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 10. prosince 1992 sp. zn. Pl. ÚS 78/92 (nález č. 15, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, Praha: Linde Praha, a. s., 2011, s. 92)]. Ústavní soud ve svých dosavadních rozhodnutích definoval rozdíl mezi pojmy pravé a nepravé retroaktivity a v obecné rovině vymezil podmínky, za nichž lze zpětné působení určité právní normy považovat za přípustné. V případě pravé retroaktivity působí právní norma vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo zakládá změnu právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností nového právního předpisu. Nepravá retroaktivita naopak předpokládá, že nový zákon právní následky pro minulost nezakládá, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů [k vymezení těchto pojmů srov. zejména nález ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), nález ze dne 12. března 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) nebo nález ze dne 19. dubna 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), body 144 až 149; dále také Tilsch, E. Občanské právo. Všeobecná část. Praha: Všehrd, 1925, s. 72-79, Procházka, A. Základy práva intertemporálního se zřetelem k § 5 obč. zák. Brno: Barvič & Novotný, 1928, s. 70].
- 41. Ústavní soud konstatuje, že § 2 odst. 2 napadené vyhlášky nezakládá ani nemění se zpětnou účinností právní vztahy vzniklé v minulosti v souvislosti s poskytováním lázeňské léčebně rehabilitační péče. Právní fikce, že se v minulosti uskutečněný léčebný pobyt považuje za základní nebo opakovaný ve smyslu nového zákona, má právní význam pouze do budoucna, a to pro hodnocení nároku na bezplatné poskytnutí této péče na základě návrhu vystaveného za účinnosti napadené vyhlášky. Z tohoto důvodu se v případě předmětného ustanovení o pravou retroaktivitu zcela zjevně nejedná.
- 42. Pokud jde o retroaktivitu nepravou, je třeba uvést, že přechodné ustanovení § 2 odst. 2 napadené vyhlášky nijak nevymezuje rozsah lázeňské léčebně rehabilitační péče, na kterou mají pojištěnci nově nárok, což znamená, že na jeho základě nemohlo dojít ani ke změně souvisejících právních vztahů. Lze-li proto uvažovat o účincích nepravé retroaktivity, nelze je spojovat s tímto ustanovením, ale s novým indikačním seznamem jako celkem, respektive s jednotlivými v něm uvedenými položkami, které vedly v případě celé řady indikací ke změně (resp. k zúžení) rozsahu hrazené péče. Ani v jejím případě by však námitka navrhovatele nemohla být považována za důvodnou.
- 43. Na rozdíl od pravé retroaktivity, která je za předpokladu, že je s ní současně spojen zásah do principů důvěry v právo, právní jistoty, resp. ochrany nabytých práv, zásadně nepřípustná, [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96, nález ze dne 13. března 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000 (N 42/21 SbNU 369; 128/2001 Sb.), nález ze dne 6. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 38/06 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.)], lze v případě nepravé retroaktivity konstatovat její obecnou, byť nikoliv bezvýjimečnou, přípustnost [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 147, nález ze dne 15. května 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 53]. Její soulad se zásadou ochrany důvěry v právo je přitom dán vždy tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování „zklamané“ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. července 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58). Podle názoru Ústavního soudu jsou tyto podmínky nepochybně splněny i v případě napadené vyhlášky. Nárok na poskytnutí lázeňské léčebně rehabilitační péče pojištěncům totiž vyplývá z jejich povinné účasti na veřejném zdravotním pojištění, a co do rozsahu se vždy odvíjí od platné právní úpravy. Jednotliví pojištěnci si proto museli být vědomi, že v budoucnu může ze strany příslušného normotvůrce (ať zákonodárce, nebo ministerstva) dojít k jeho změně, v důsledku čehož nemohli mít ani legitimní očekávání ohledně trvání předmětného nároku v nezměněné podobě ani důvěru v zachování dosavadní právní úpravy.
V. Námitka nepřípustného zásahu do samotné podstaty práv podle čl. 31 a čl. 26 odst. 1 Listiny V.
- 44. Ostatní námitky navrhovatele lze stručně shrnout v tom smyslu, že významné omezení hrazené lázeňské léčebně rehabilitační péče, k němuž došlo na základě napadené vyhlášky, se z ekonomického hlediska negativně (nebo dokonce existenčně) dotýká poskytovatelů lázeňské péče, a tím také samotné možnosti realizace práva na bezplatné poskytování zdravotní péče. Z tohoto důvodu tak mělo být nepřípustným způsobem zasaženo do esenciálního obsahu základních práv podle čl. 26 a 31 Listiny.
- 45. Ústavní soud předně konstatuje, že napadená vyhláška přinesla oproti předchozí vyhlášce č. 58/1997 Sb. v mnoha směrech snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která je hrazena z veřejného zdravotního pojištění. Za zásadní změnu lze označit především snížení základní délky lázeňského pobytu z 28 na 21 dnů, jakož i omezení časových intervalů, v jejichž rámci je možné nastoupit opakovaný lázeňský pobyt. Přesto je třeba zdůraznit, že uvedené změny samy o sobě nezakládají nesoulad s právem na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny nebo právem na podnikání podle čl. 26 Listiny. Těchto práv se lze totiž domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí, přičemž zákonodárce má při nich relativně širokou dispozici pro konkrétní vymezení obsahu a způsobu realizace, včetně možnosti jejich změn (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, bod 49).
- 46. V rámci posouzení, zda byla porušena uvedená práva, Ústavní soud standardně aplikuje tzv. test rozumnosti [k tomuto testu srov. nález ze dne 5. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), nález ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.), nález ze dne 24. dubna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 54/10 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 19/13, body 50 a 51], v jehož prvních dvou krocích zkoumá, zda nedošlo k zásahu do jejich podstaty neboli esenciálního obsahu. Důvody pro takovéto konstatování v projednávané věci nicméně neshledal, neboť předmětné snížení rozsahu lázeňské léčebně rehabilitační péče, která se hradí z veřejného zdravotního pojištění, ani neznemožňuje podnikání v oblasti poskytování lázeňské péče, ani nečiní přístup k ní pacientům nedostupným. Skutečnost, že se tato změna projevila ve vztahu k jednotlivým lázeňským zařízením v různé intenzitě, na uvedeném závěru nic nemění. Žádné konkrétní tvrzení opodstatňující opačný závěr neuvedl ani navrhovatel. Napadená vyhláška zároveň sledovala cíl přehodnocení rozsahu bezplatně poskytované lázeňské léčebně rehabilitační péče s ohledem na současné medicínské poznatky a postupy a efektivnější využívání financí z prostředků zdravotního pojištění, tedy cíl, jejž nelze z hlediska uvedených základních práv považovat za nelegitimní (byť k takovémuto přehodnocení nemůže docházet formou podzákonného právního předpisu, aniž by pro něj byly vytvořeny zákonné podmínky), a protože v ní obsaženou úpravu nelze označit za nerozumnou, obstála také ve třetím a čtvrtém kroku testu rozumnosti.
- 47. Zákonodárce je v rámci svého uvážení oprávněn rozšířit nebo zúžit rozsah, v jakém mají občané na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči ve smyslu čl. 31 Listiny, lázeňskou péči nevyjímaje (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 14/02), přičemž stejně tak může změnit i podmínky pro podnikání v oblasti jejího poskytování, k čemuž v důsledku omezení rozsahu hrazené lázeňské péče nepochybně došlo. Uvedená práva proto nelze vykládat tak, že z nich vyplývá garance zachování sítě lázeňských zařízení v její současné podobě a že postupem času nemůže docházet k nahrazování lázeňské péče jinými odbornými metodami, které se ukáží být z hlediska žádaných účinků efektivnější. Zbývá dodat, že existence důvodů pro takovouto změnu, jakož i naopak pro větší podporu lázeňských zařízení, mezi které může patřit např. tradice lázeňství, rozvoj cestovního ruchu nebo zaměstnanost v příslušném regionu, představuje otázku politickou, pročež je k jejímu zodpovězení příslušný v první řadě Parlament České republiky a vláda, a nikoliv Ústavní soud, jenž není oprávněn z těchto hledisek přehodnocovat jejich rozhodnutí.
VI. Závěr VI.
- 48. Ústavní soud závěrem podotýká, že jím provedený přezkum obsahu napadené vyhlášky se vedle otázky jejích případných retroaktivních účinků (čl. 1 odst. 1 Ústavy) omezil na posouzení jejího souladu se základními právy podle čl. 26 a 31 Listiny, a to výlučně z hlediska navrhovatelem uplatněné obecné námitky. Výše uvedené závěry proto nelze vykládat v tom smyslu, že do budoucna vylučují možnost úspěšného uplatnění případných námitek jiných, které by byly způsobilé odůvodnit její rozpor s posledně uvedenými ustanoveními.
- 49. Vzhledem k tomu, že napadená vyhláška byla vydána v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy a čl. 31 Listiny, vyhověl Ústavní soud podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu předmětnému návrhu a rozhodl, že se tato vyhláška ruší uplynutím dne 31. prosince 2014.