Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího Zemánka ze dne 4. září 2018 sp. zn. Pl. ÚS 21/15 ve věci návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátorka MUDr. Alena Dernerová, zastoupené Mgr. Štěpánem Holubem, advokátem, se sídlem Za Poříčskou bránou 365/21, Praha 8 - Karlín, na zrušení § 10 odst. 3 a 5 zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 579/2006 Sb., kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven, ve znění vyhlášky č. 87/2008 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny, Senátu a Ministerstva zdravotnictví jako účastníků řízení a vlády, zastoupené ministrem zdravotnictví, jako vedlejší účastnice řízení (nález byl vyhlášen pod č. 233/2018 Sb.).
I. Ustanovení § 10 odst. 3 ve slovech " , a to tím způsobem, že 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 5 členů je voleno z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi" a § 10 odst. 5 písm. b) ve slovech " , a to tím způsobem, že 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a 3 členové jsou voleni z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi" zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, se ruší uplynutím dne 30. září 2019.II. Vyhláška č. 579/2006 Sb., kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven, ve znění vyhlášky č. 87/2008 Sb., se ruší uplynutím dne 30. září 2019. III. Ve zbytku se návrh zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 8. 9. 2015 doručen návrh skupiny 19 senátorů (dále též jen "navrhovatelka"), za niž jedná senátorka MUDr. Alena Dernerová, na zrušení § 10 odst. 3 a 5 zákona České národní rady č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zaměstnaneckých pojišťovnách") a vyhlášky č. 579/2006 Sb., kterou se stanoví způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven, ve znění vyhlášky č. 87/2008 Sb.
2. Napadená zákonná ustanovení upravují složení správních rad a dozorčích rad resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven (dále jen "zaměstnanecké pojišťovny"). Obě rady sestávají z jedné třetiny z členů jmenovaných vládou a ze dvou třetin z členů volených z řad pojištěnců zaměstnanecké pojišťovny zaměstnavateli a pojištěnci této zaměstnanecké pojišťovny. Polovina volených členů je volena z kandidátů předložených reprezentativními organizacemi zaměstnavatelů a polovina z kandidátů předložených reprezentativními odborovými organizacemi. Způsob volby a volební řád pro volby do správních rad a dozorčích rad stanoví napadená vyhláška, podle níž všichni volení členové jsou voleni voliteli určenými zaměstnavateli, kteří ve stanoveném období odvedli na zdravotním pojištění částku alespoň ve výši 0,5 % součtu pojistného připadajícího na danou pojišťovnu. Za každé odvedené 0,5 % mohou určit 2 volitele (ustanovení § 6). Ostatní zaměstnavatelé či pojištěnci v těchto volbách volit nemohou ani nemohou určit volitele, kteří by je zastupovali.
3. Navrhovatelka spatřuje v takto stanoveném způsobu utváření správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven nesoulad s právem občanů podílet se na správě věcí veřejných přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), zásadou všeobecnosti a rovnosti volebního práva podle čl. 21 odst. 3 Listiny i právem občanů na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny. Podle jejího názoru mají zaměstnanecké pojišťovny nepochybný veřejnoprávní status, v důsledku čehož nelze u žádné skupiny pojištěnců vyloučit právo být volen do jejich orgánů. Napadená vyhláška však v rozporu se zákonem přiznává právo volit pouze volitelům určeným velkými zaměstnavateli, a nikoliv též zaměstnavateli menšími nebo pojištěnci, kteří jsou osobami samostatně výdělečně činnými či ekonomicky neaktivními. Tím přestává být průhledný způsob řízení zaměstnaneckých pojišťoven a dochází k odbourávání demokratických mechanismů jeho kontroly, v důsledku čehož je napadená právní úprava v nesouladu i s právem na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny.
II. Argumentace navrhovatelky
4. Úvodem návrhu navrhovatelka zdůrazňuje povahu zaměstnaneckých pojišťoven jako veřejných institucí, a to s ohledem na účel jejich zřízení, způsob získávání prostředků i složení jejich pojištěnců. Zaměstnanecké pojišťovny plní veřejnoprávní roli při zajišťování solidárního přístupu občanů ke zdravotní péči, čímž umožňují realizaci jejich práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění za podmínek stanovených zákonem podle čl. 31 věty druhé Listiny. Zároveň nakládají téměř výhradně s veřejnými prostředky, neboť i když jejich hospodaření není přímo svázáno se státním rozpočtem, výběr pojistného, z něhož je hrazena zdravotní péče, je založen na zákonné povinnosti pojištěnců odvádět nemalé částky, ať už přímo, nebo prostřednictvím zaměstnavatele. Takto získané prostředky mohou být přerozděleny mezi jednotlivými zdravotními pojišťovnami s ohledem na rozdíly plynoucí jednak ze solventnosti plátců, jednak z výše nákladů na úhradu zdravotní péče.
5. Na rozdíl od 90. let 20. století dnes již nelze na žádnou zaměstnaneckou pojišťovnu nahlížet tím způsobem, že by "patřila" určitému zaměstnavateli, který je jejím zřizovatelem, a jeho zaměstnancům. S ohledem na § 11 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o veřejném zdravotním pojištění"), podle něhož má každý občan bez ohledu na profesní příslušnost právo volby kterékoliv zdravotní pojišťovny, dnes již patrně neexistuje žádná zaměstnanecká pojišťovna, která by měla svůj pojistný kmen složený výhradně ze stávajících zaměstnanců svého původního zakladatele. Mezi pojištěnci jsou i osoby samostatně výdělečně činné a osoby ekonomicky neaktivní, za něž odvádí pojistné stát.
6. Uvedená charakteristika zaměstnaneckých pojišťoven podle navrhovatelky brání tomu, aby bylo možné ve vztahu k členům jejich správních rad a dozorčích rad omezit právo volit a právo být volen pouze na některé zaměstnavatele a odborově organizované zaměstnance. Ostatně v minulosti byla pojištěncům účast na řízení zaměstnaneckých pojišťoven vždy umožněna. S jejich přímou účastí počítala jak právní úprava za první republiky, tak základní předpisy systému zdravotnictví přijaté po roce 1989. Ustanovení § 10 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách v původním znění předpokládalo třetinové zastoupení zaměstnavatelů, pojištěnců i státu v orgánech zaměstnanecké pojišťovny. Zástupci zaměstnavatelů a pojištěnců byli přitom voleni, přičemž práva volit a být volen nebyl zbaven žádný pojištěnec. Nepředpokládala se nutnost nominace odborovou organizací ani nebyli z rozhodování vyloučeni "malí" a "střední" zaměstnavatelé. Tato právní úprava přetrvala s malými změnami až do 30. 7. 2004.
7. Novelizace zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách provedená zákonem č. 438/2004 Sb. pak postavení pojištěnců ještě posílila tím, že získali určitou blokační pravomoc u významných rozhodnutí. Všichni přítomní zástupci pojištěnců mohli - stejně jako všichni přítomní zástupci státu nebo zaměstnavatelů pojištěnců - vznést proti rozhodnutí správní rady námitku, že navržené rozhodnutí může ohrozit finanční rovnováhu systému veřejného zdravotního pojištění nebo vyrovnané hospodaření zaměstnanecké pojišťovny. V takovém případě správní rada rozhodnutí nepřijala a stanovila lhůtu nepřesahující 3 měsíce, v jejímž rámci měly být předloženy doplňující doklady, které tuto námitku potvrdí nebo vyvrátí. Nejpozději do 30 dnů od uplynutí této lhůty pak měla správní rada navržené rozhodnutí znovu projednat s tím, že k jeho přijetí se vyžadoval souhlas alespoň dvou třetin všech jejích členů.
8. K zásadnímu zhoršení a odbourání demokratických mechanismů kontroly zaměstnaneckých pojišťoven mělo podle navrhovatelky dojít až novelizací provedenou zákonem č. 117/2006 Sb. Její původní návrh byl v rámci projednávání v Poslanecké sněmovně doplněn o ustanovení, která svěřovala jmenování nebo volbu všech členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven výlučně do pravomoci vlády a Poslanecké sněmovny. Senát však tento návrh vrátil s pozměňovacím návrhem. Jeho podstatou bylo, aby část členů uvedených rad zůstala volena zaměstnavateli a pojištěnci způsobem, který stanoví napadená zákonná ustanovení. Tím byla ale účast pojištěnců na správě zaměstnaneckých pojišťoven zachována jen zdánlivě. Právo být volen se totiž omezilo pouze na zástupce "velkých" zaměstnavatelů a odborů. Účast pojištěnců byla navíc dále potlačena napadenou vyhláškou, která nad rámec již tak restriktivního zákona zavedla pravidlo nepřímé volby a systému volitelů jmenovaných výhradně "velkými" zaměstnavateli.
9. Navrhovatelka je přesvědčena, že veřejnoprávní povaha zaměstnaneckých pojišťoven neumožňuje omezit právo být volen členem jejich správních rad nebo dozorčích rad pouze na kandidáty v zákoně ani prováděcí vyhlášce nijak nedefinovaných reprezentativních organizací zaměstnavatelů a reprezentativních odborových organizací. Není akceptovatelné, aby bylo ostatním pojištěncům znemožněno spolurozhodování o chodu vlastní zdravotní pojišťovny, ačkoliv tito mohou tvořit významnou část (třeba i většinu) pojistného kmene. Napadená právní úprava upírá pasivní volební právo nejen osobám samostatně výdělečně činným a osobám ekonomicky neaktivním, ale i zaměstnancům, kteří nejsou členy odborových organizací, přestože toto členství není jejich povinností a nemohou být k němu nuceni. Podle navrhovatelky se tak tyto osoby v rozporu s čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny nemohou podílet na správě zaměstnaneckých pojišťoven jako veřejných institucí na základě všeobecného a rovného volebního práva.
10. Nesoulad je shledáván i s ústavně zaručeným aktivním volebním právem. Podle čl. 21 odst. 3 Listiny stanoví podmínky výkonu volebního práva zákon. Zákonodárce tedy nemůže tuto pravomoc delegovat na podzákonný právní předpis, a tím fakticky přenechat výkonné moci, aby určovala, kdo může volit a kdo může být volen. Napadená vyhláška tak nicméně činí. Ve svých ustanoveních § 6 a 7 stanoví nepřímý systém voleb, neboť volbu členů správních rad i dozorčích rad svěřuje volitelům, kteří jsou určováni výhradně zaměstnavateli podle objemu odvedených částek pojistného. Neexistují tedy žádní volitelé, kteří by zastupovali "střední" a "malé" podniky (resp. jejich zaměstnance), drobné řemeslníky a zemědělce, advokáty, lékaře, účetní atd. Volitelé určení "velkými" zaměstnavateli volí nejen "zaměstnavatelskou" třetinu členů uvedených rad, nýbrž i třetinu "za pojištěnce". Uvedené znamená, že současný zdravotnický systém sice nutí odvádět občany každoročně částky v řádu stovek miliard korun na povinném zdravotním pojištění, současně však velké většině z nich upírá jakoukoliv možnost demokratické spoluúčasti na správě vybraných prostředků a na jejich ochraně proti plýtvání a korupci. Tím jim omezuje možnost realizovat jejich právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny.
11. Ve prospěch své argumentace navrhovatelka poukazuje i na právní úpravu voleb orgánů zdravotních pojišťoven ve Spolkové republice Německo, jež je upravena v § 43 a násl. čtvrté knihy sociálního zákoníku (Sozialgesetzbuch, Viertes Buch; SGB IV). Tato úprava dává pojištěncům skutečnou možnost ovlivňovat personální složení orgánů zdravotních pojišťoven. Umožňuje totiž volit všem pojištěncům, kteří splňují zákonem stanovené podmínky. Kandidovat přitom mohou i pojištěnci, kteří nejsou organizováni v odborech či jiných sdruženích, podpoří-li jejich kandidaturu svým podpisem dostatečný počet osob.
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
12. Soudce zpravodaj podle § 42 odst. 4 ve spojení s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal návrh komorám Parlamentu a Ministerstvu zdravotnictví jako účastníkům, resp. zástupcům účastníků řízení, a dále vládě a veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci.
III./a Vyjádření komor Parlamentu
13. Poslanecká sněmovna i Senát ve svých vyjádřeních ze dnů 9. 10. 2015 a 13. 10. 2015, podepsaných předsedy jednotlivých komor Janem Hamáčkem a Milanem Štěchem, stručně shrnuly průběh legislativního procesu, v jehož rámci byly projednány novely zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách, jež se týkaly napadených ustanovení.
III./b Vyjádření vlády
14. Dne 16. 10. 2015 obdržel Ústavní soud v zákonem předepsané lhůtě vyrozumění vlády, že na základě usnesení vlády ze dne 12. 10. 2015 č. 817 vstupuje do řízení.
15. Z vyjádření vlády ze dne 20. 10. 2015, podepsaného tehdejším ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Mgr. Jiřím Dienstbierem, vyplývá, že čl. 21 Listiny vůbec nedopadá na volbu orgánů zaměstnaneckých pojišťoven. Účast pojištěnců, zaměstnavatelů a státu v těchto orgánech je výrazem toho, že jde o jednotlivé kategorie plátců pojistného. Pojištěnci odvádí část nebo celé pojistné v závislosti na tom, zda jsou zaměstnanci, osobami samostatně výdělečně činnými nebo osobami bez zdanitelných příjmů. Zaměstnavatelé pak platí část pojistného za své zaměstnance a stát je jeho plátcem za skupinu tzv. státních pojištěnců.
16. Možnost pohlížet na volbu orgánů zaměstnaneckých pojišťoven jako na výkon politického práva podle čl. 21 Listiny je významně relativizována právem každého pojištěnce zvolit si zdravotní pojišťovnu, u které bude přihlášen. Vedle zaměstnaneckých pojišťoven má totiž na výběr vždy také Všeobecnou zdravotní pojišťovnu České republiky, jejíž postavení je upraveno samostatně zákonem České národní rady č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Členové orgánů této pojišťovny jsou z jedné třetiny jmenováni vládou a ze dvou třetin Poslaneckou sněmovnou podle principu poměrného zastoupení v ní zastoupených politických stran, což znamená, že pojištěnci ovlivňují její činnost pouze nepřímo, prostřednictvím voleb do Poslanecké sněmovny. Rozhodně přitom nelze tvrdit, že by velké většině z přibližně 6 milionů pojištěnců této pojišťovny byla upřena možnost demokratické spoluúčasti na správě vybraných prostředků či na ochraně proti jejich plýtvání. Kterýkoliv z pojištěnců zaměstnaneckých pojišťoven si může zhodnotit, zda možnost jeho participace na činnosti pojišťovny, ve které je přihlášen, je postačující nebo zda by nebylo vhodnější si zvolit příslušnost k jiné pojišťovně. Veřejná kontrola hospodaření zaměstnaneckých pojišťoven je zajištěna prostřednictvím kontrolních mechanismů obsažených v obecně závazných právních předpisech (např. prostřednictvím kontrol prováděných ze strany Ministerstva zdravotnictví, Ministerstva financí nebo Nejvyššího kontrolního úřadu).
17. Vláda nezpochybňuje veřejnoprávní povahu zaměstnaneckých pojišťoven, vzhledem ke specifičnosti jejich postavení v systému veřejného zdravotního pojištění ji však nelze ztotožňovat s povahou jiných orgánů či institucí, které vykonávají činnost v oblasti veřejné správy. V tomto ohledu akcentuje jejich postavení právnických osob, jakož i to, že při plnění svých úkolů vstupují s poskytovateli zdravotních služeb do soukromoprávních vztahů.
18. Pokud jde o právo být volen do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven, vláda uvádí, že napadená úprava nevylučuje žádného pojištěnce z možnosti kandidovat. Právo navrhovat kandidáty limituje na reprezentativní organizace zaměstnavatelů a reprezentativní odborové organizace především z toho důvodu, že tyto organizace reprezentují významnou část odvedeného pojistného. Zmínit lze ale i jiné praktické důvody. Jen stěží si lze představit, že by svou nominaci mohl podávat každý jednotlivec. Podle vlády jsou oba uvedené pojmy v praxi vykládány zaměstnaneckými pojišťovnami velmi extenzivně, což znamená, že kandidáty může navrhovat kterákoliv z organizací zaměstnavatelů nebo odborová organizace. Podle dostupných informací zatím žádná ze zaměstnaneckých pojišťoven neodmítla určitého kandidáta z důvodu, že organizace, která jej navrhla, nesplňovala podmínku "reprezentativnosti".
19. K omezením práva volit do uvedených orgánů vláda podotýká, že limity výše pojistného, jimiž je podmíněno oprávnění zaměstnavatele jmenovat delegáty za účelem provedení této volby, byly v době vydání vyhlášky zvoleny tak, aby reprezentovaly adekvátní část odváděného pojistného. Lze nicméně připustit, že právní úprava již nemusí odpovídat současnému stavu a částečně může omezovat některé skupiny pojištěnců. Teoreticky může dojít k situaci, že žádný ze zaměstnavatelů nenaplní podmínku odvedení 0,5 % pojistného z celkové částky pojistného určené k přerozdělení za stanovené období. Některé skupiny plátců pojistného by mohly být tímto pravidlem dokonce diskriminovány, jestliže by (v úhrnu) odváděly systému veřejného zdravotního pojištění srovnatelné nebo vyšší částky. Podle názoru vlády však všechny tyto nedostatky mohou být pouze podnětem pro změnu právní úpravy obsažené v napadené vyhlášce, a nikoliv důvodem jejího zrušení pro rozpor s čl. 21 Listiny, který se na volby do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven beztak nepoužije.
20. K námitce, že právní úprava způsobu voleb obsažená v napadené vyhlášce je v rozporu s čl. 21 odst. 3 Listiny, podle něhož podmínky výkonu volebního práva stanoví zákon, vláda poznamenává, že ani před nabytím účinnosti novelizace provedené zákonem č. 117/2006 Sb. nebyl na úrovni zákona upraven způsob voleb do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven. Před přijetím napadené vyhlášky byly způsob a organizace voleb dokonce plně v pravomoci zaměstnaneckých pojišťoven. Není proto zřejmé, z jakého důvodu navrhovatelka dává za vzor právě předchozí zákonné úpravy. Nadto vláda dodává, že ani v době přijetí zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách neplatilo, že by byl kmen zaměstnaneckých pojišťoven tvořen výhradně pojištěnci spjatými se zakladateli těchto pojišťoven. I tehdy byli někteří pojištěnci omezeni na pasivním i aktivním volebním právu do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven.
21. Zřejmý není ani smysl poukazu navrhovatelky na přerozdělování pojistného, které slouží k narovnání rozdílů mezi některými zdravotními pojišťovnami, zejména ve vztahu k nerovnoměrnému počtu státních a nákladných pojištěnců obsažených v jejich kmenech. Finanční prostředky vstupující do přerozdělování jsou ty, které zdravotní pojišťovna povinně vybírá od svých pojištěnců. Výši vybraného pojistného přitom v zásadě - s výjimkou účinnosti výběru - nemá možnost ovlivnit, neboť je dána obecně závaznými právními předpisy. Rovněž hospodaření zdravotní pojišťovny, respektive nakládání s finančními prostředky po přerozdělování, je značně limitováno přímo právními předpisy (příděly do provozního a rezervního fondu, fondu prevence atd.).
22. Námitku porušení práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny vláda nepovažuje za relevantní již z toho důvodu, že zdravotní pojišťovna není oprávněna právními předpisy zaručený rozsah tohoto práva jakkoliv zužovat. Každá pojišťovna je povinna zajišťovat svým pojištěncům zdravotní služby ve stanovené míře a kvalitě. Návrh skupiny senátorů podle názoru vlády není důvodný a Ústavní soud by jej měl zamítnout. Pokud by však dospěl k odlišnému závěru, měl by odložit vykonatelnost derogačního nálezu tak, aby bylo možné v rámci standardního legislativního procesu přijmout novou právní úpravu. Činnost zaměstnaneckých pojišťoven by mohla být v případě nemožnosti volby členů jejich orgánů ochromena.
III./c Sdělení veřejné ochránkyně práv
23. Veřejná ochránkyně práv Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., dopisem ze dne 29. 9. 2015 Ústavnímu soudu sdělila, že nevyužívá svého práva vstoupit do tohoto řízení.
III./d Replika navrhovatelky
24. Uvedená vyjádření byla zaslána navrhovatelce, která na ně reagovala replikou ze dne 8. 1. 2016. V ní poukázala na to, že zákon č. 117/2006 Sb., kterým byl novelizován § 10 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách, byl v Parlamentu projednán nestandardním způsobem.
25. Návrh uvedeného zákona se původně postavení správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven vůbec netýkal. Teprve ve druhém čtení byl načten rozsáhlý pozměňovací návrh, který měl omezit jejich nezávislost, odstranit přímou kontrolu ze strany pojištěnců a podřídit zaměstnanecké zdravotní pojišťovny kontrole politickými stranami. Správní rada měla sestávat z 5 členů jmenovaných vládou a 10 členů volených Poslaneckou sněmovnou podle principu poměrného zastoupení politických stran v Poslanecké sněmovně. Obdobně byla upravena i volba dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven. Uvedený pozměňovací návrh byl přijat a v této podobě byl návrh zákona postoupen Senátu, kde byl podroben kritice. Kromě jiného bylo kritizováno, že změna nebyla projednána v řádném připomínkovém řízení. Senátoři změnu způsobu volby členů správních rad a dozorčích rad zaměstnaneckých pojišťoven odmítli a místo toho prosadili vlastní "kompromisní" pozměňovací návrh, který odpovídá platnému znění zákonné úpravy. Poslanecká sněmovna zákon ve znění tohoto pozměňovacího návrhu schválila.
26. Původní model nezávislých správních rad a dozorčích rad konstituovaných a kontrolovaných do značné míry přímo pojištěnci byl tímto způsobem během necelých tří měsíců zcela přepracován. Kompromisní senátní verze zavedla stav, kdy správní rady a dozorčí rady zaměstnaneckých pojišťoven nejsou odvozeny od lidu, nýbrž většinu míst v nich ovládá privilegovaná menšina. Jde o řešení odpovídající spíše korporativnímu uspořádání státu, které je ovšem v demokratickém státě nepřípustné. Tato zcela zásadní změna proběhla bez veřejné debaty, mimo připomínkové řízení a bez relevantní odborné oponentury, cestou překvapivých a narychlo sepsaných pozměňovacích návrhů.
27. Navrhovatelka dále zdůrazňuje, že zaměstnanecké pojišťovny jsou veřejnými institucemi hospodařícími s veřejnými prostředky a jako instituce vykonávající veřejnou moc by měly být odvozeny od lidu. Naopak není přijatelné, aby jejich správní rady a dozorčí rady byly konstituovány jen některými plátci pojistného ("velcí" zaměstnavatelé), kdežto jiní byli tohoto práva zbaveni ("malí" zaměstnavatelé, osoby samostatně výdělečně činné). Jde o zcela univerzální pojišťovny, u nichž není důvod k rozlišování mezi jednotlivými pojištěnci a k přiznání privilegovaného postavení na volbě orgánů a správě věcí veřejných pouze některým z nich. Takovéto nerovné zacházení není nijak ospravedlnitelné. Kmeny zaměstnaneckých pojišťoven fakticky nejsou tvořeny pouze z osob spjatých se zakladateli pojišťovny, a tudíž není důvod, aby byly legitimovány pouze částí zájmových skupin.
28. Pojistné odvádějí mnohé osoby, které zastoupeny nejsou. Navrhovatelka uvádí, že podle dostupných statistik a výročních zpráv měly zdravotní pojišťovny v roce 2014 celkem přibližně 10,4 milionů pojištěnců, z nichž asi 60 % tvořili tzv. státní pojištěnci (důchodci, studenti, nezaměstnaní aj.) a asi 200 tisíc pojištěnců bylo osobami bez zdanitelných příjmů. Zbývající 4 miliony tvořili ekonomicky aktivní občané, odvádějící pojistné na zdravotní pojištění. Z nich bylo přibližně 900 tisíc osob samostatně výdělečně činných, přičemž tyto osoby dnes zůstávají ve zdravotních pojišťovnách zcela bez reprezentace. Z povahy věci nejsou ani členy odborů, ani reprezentativními zaměstnavateli. Často jde přitom o osoby s vysokým příjmem, které platí i vysoké odvody (většina advokátů, velká část lékařů či jiných příslušníků svobodných povolání).
29. Pokud jde o aktivní volební právo, napadená právní úprava podle navrhovatelky omezuje možnost určit volitele pouze na ty zaměstnavatele, kteří zaplatili alespoň 0,5 % celkových odvodů pojistného přijatých danou pojišťovnou. Vzhledem k velikosti těchto částek půjde téměř výhradně o velké podniky, zatímco vyloučena je naprostá většina malých a středních firem. Navrhovatelka disponuje statistikami, podle nichž není zastoupeno 99,83 % ekonomických subjektů, plátců pojistného, kteří zaměstnávají přes 60 % zaměstnanců v podnikatelské sféře. Jde o zásadní omezení volebního práva.
30. Navrhovatelka nesouhlasí s tím, že by kontrolu zaměstnaneckých pojišťoven bylo možné postavit mimo rámec čl. 21 Listiny. Upozorňuje, že volby do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven mají zcela zásadní význam pro realizaci práva na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky na základě veřejného pojištění podle čl. 31 věty druhé Listiny. Jsou to zdravotní pojišťovny, kdo výrazným způsobem ovlivňuje dostupnost zdravotní péče. Přestože právní vztahy týkající se poskytování úhrady zdravotní péče jsou svou povahou soukromoprávní, tato skutečnost nemění nic na tom, že v některých případech zdravotní pojišťovny přímo rozhodují o nárocích pojištěnců. Své kompetence vykonávají i v oblasti výběru pojistného, ukládání penále a sankcí, což jsou nepochybně právní vztahy, které za soukromoprávní považovat nelze. Zákon sice činnost zdravotních pojišťoven při zajišťování hrazené péče významně reguluje, v mnoha procesech však předpokládá, že jsou pod kontrolou pojištěnců a že zastupují jejich zájem. Možnost dohledu vykonávaného Ministerstvem zdravotnictví či Ministerstvem financí, případně Poslaneckou sněmovnou (schvalování zdravotněpojistných plánů a účetních závěrek), je v praxi spíše teoretická, ať již z personálních důvodů, či prostého počtu uzavíraných smluv, dodatků či dalších právních jednání.
31. Nezbytnost demokratické zpětné vazby mezi zájmy všech pojištěnců a jednáním klíčových zaměstnanců pojišťoven je dána tím, že při zajišťování zdravotní péče dochází k řadě procesů, při nichž zdravotní pojišťovny rozhodují o miliardových částkách, aniž by byly regulovány něčím jiným než dohledem správní rady nebo dozorčí rady. V tomto ohledu poskytuje zákon o veřejném zdravotním pojištění široký prostor například pro zařazování nových poskytovatelů do smluvní sítě (rozhodování o tom, s kým bude uzavřena smlouva). Prostor pro subjektivní a nerovný přístup existuje při sjednávání individuálních úhradových dodatků s poskytovateli zdravotních služeb, tedy odchylných úhradových podmínek, než stanoví tzv. úhradová vyhláška. Zdravotní pojišťovna může tímto způsobem zvýhodňovat určité konkrétní poskytovatele. Zmínit pak lze i rozhodování o úhradách léčiv, zejména jde-li o nákladné a život zachraňující moderní léky, rozhodování o úhradách zdravotnických prostředků, schvalování péče revizními lékaři či další nakládání s veřejnými prostředky.
32. Ústavní soud by měl rozhodnout o zrušení napadené právní úpravy a vykonatelnost svého nálezu odložit tak, aby v rámci standardního legislativního procesu mohla být přijata nová právní úprava.
III./e Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
33. K žádosti soudce zpravodaje se po uplynutí zákonem stanovené lhůty vyjádřilo k návrhu i Ministerstvo zdravotnictví. Ve svém vyjádření ze dne 17. 3. 2016, podepsaném Mgr. Janem Bačinou, ředitelem právního odboru, zopakovalo podstatné části vyjádření vlády. Zdůraznilo, že podstatou ústavněprávního přezkumu právní úpravy obsazování orgánů zaměstnaneckých pojišťoven by neměla být její vhodnost, ale toliko její schopnost vyhovět limitům stanoveným ústavním pořádkem. Stávající právní úprava vykazuje některé nedostatky, které vyplývají především z překonaného modelu zaměstnaneckých pojišťoven jako subjektů, které provádějí veřejné zdravotní pojištění převážně pro zaměstnance svých zakladatelů (zaměstnavatelů). Kmen jejich pojištěnců je dnes tvořen významným počtem osob, které nejsou přímo se zaměstnavateli spjaty prostřednictvím pracovněprávního vztahu. Jejich pozice tak může být opticky horší, neboť právní úprava dává v případě nominací kandidujících a volitelů silnější postavení subjektům, které jsou významnější z hlediska celkové výše odvedeného pojistného. Přesto však nelze dojít k závěru, že by tato právní úprava byla v rozporu s čl. 21 a 31 Listiny.
34. Ministerstvo zdravotnictví respektuje povahu zaměstnaneckých pojišťoven jako veřejných institucí podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, jakož i závěr, že se v širším slova smyslu podílejí na správě veřejných věcí. Nejde nicméně o typický výkon veřejné moci. Zaměstnanecké pojišťovny mají hybridní postavení. Oproti jejich tradičnímu pojetí dnes vystupují na konkurenčním trhu a provádějí veřejné zdravotní pojištění pouze na základě povolení vedle aktivit soukromoprávní povahy.
35. Nelze dovodit, že by právo podílet se na správě veřejných věcí zahrnovalo i podíl na personálním formování jejich orgánů. Podle názoru Ministerstva zdravotnictví je obtížně představitelné, aby právo volit orgány ve všech zaměstnaneckých pojišťovnách měli všichni jejich pojištěnci. V této souvislosti poukazuje na potíže spojené s financováním a organizací takových voleb. Požadavek na přímost voleb členů orgánů není naplněn ani v případě jiných veřejných institucí. Právo volit a právo být volen podle čl. 21 Listiny se týká jen práva voleb do zastupitelských orgánů. Nadto je třeba dodat, že odborové organizace zastupují ze zákona na všech úrovních sociální zájmy všech pracujících, například v oblasti zdravotní péče. Kterýkoliv pojištěnec jim může navrhnout, aby jeho nebo jinou jím navrhovanou osobu navrhly za člena správní rady nebo dozorčí rady zaměstnanecké pojišťovny. Návrh na zrušení napadené právní úpravy by měl být zamítnut.
III./f Vyjádření Svazu zdravotních pojišťoven České republiky
36. Ústavní soud k žádosti soudce zpravodaje nakonec dne 18. 3. 2016 obdržel vyjádření Svazu zdravotních pojišťoven České republiky (dále jen "svaz"), podepsané jeho výkonným ředitelem Mgr. Martinem Baladou. Svaz především poukazuje na značně omezený veřejný charakter zaměstnaneckých pojišťoven. Podle § 11 zákona o zaměstnaneckých pojišťovnách zaměstnanecké pojišťovny hospodaří primárně s vlastním majetkem a jen vedle toho s majetkem jim svěřeným. S veřejnými prostředky mohou navíc nakládat i jiné subjekty než veřejné instituce, resp. než subjekty, které by jen z tohoto důvodu mohly být kladeny do souvislosti se správou veřejných věcí. Názorným (a patrně i nejbližším) příkladem je zákonná povinnost platit pojistné v rámci pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla.
37. Zaměstnanecké pojišťovny a jejich činnost představují podle svazu pouze jeden z článků v řetězci umožňujícím, aby občané realizovali své právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky podle čl. 31 věty druhé Listiny. Navzdory tomu, že příslušnost k nim není vyhrazena jen zaměstnancům konkrétního zaměstnavatele či skupiny zaměstnanců, zaměstnanecké pojišťovny zůstávají rezortně, oborově a podnikově omezeny a nelze je považovat za "všeobecné", jak je tomu u Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky. Patří k jejich podstatě, že se převážně orientují na ten či onen okruh zaměstnanců. Je proto legitimní, když se právě ve prospěch pojištěnců tohoto typu stanoví na úkor ostatních pojištěnců určité preference, a to i v případech personálního formování orgánů zaměstnanecké pojišťovny.
38. I když lze připustit povahu zdravotních pojišťoven jako veřejných institucí, vždy je třeba posuzovat, k jakým účelům, resp. v jakých souvislostech lze tyto subjekty za veřejné instituce považovat. Povaha veřejné instituce má například význam z hlediska stanovení okruhu subjektů povinných podle zákona o svobodném přístupu k informacím. V žádném případě však neznamená, že jim lze libovolně přiřazovat nutnost jakéhokoliv výkonu správy veřejných věcí či určitý konkrétní způsob personálního formování jejich orgánů. To ostatně dokládá rozmanitý charakter subjektů, které lze podle judikatury považovat za veřejné instituce, a koneckonců též tomu odpovídající rozmanitost způsobů, jakými k personálnímu formování orgánů různých veřejných institucí v souladu se zákonem dochází, aniž by se nad tím z ústavního hlediska kdokoliv pozastavoval (jako příklad lze uvést státní podniky). Někdy se účast veřejnosti na personálním formování orgánů veřejných institucí připouští jen velmi omezeně, někdy vůbec.
39. Neexistuje-li přímá vazba mezi právním vymezením veřejné instituce a obligatorním personálním formováním jejích orgánů nad rámec zákona, tím méně může podle svazu existovat vazba mezi touto veřejnou institucí a obligatorním personálním formováním jejích orgánů na bázi Ústavou České republiky zaručeného volebního práva. Dovozovat tuto vazbu představuje hluboké nepochopení obsahu čl. 21 Listiny. V něm zaručené politické právo volit své zástupce a být jako zástupce volen se týká pouze těch orgánů, které lze označovat jako orgány zastupitelské. Vždy musí jít o orgány veřejné moci, a to ať už přímo o orgány státu, nebo orgány územních samosprávných celků. Neplatí to ale v případě orgánů právnických osob, například státních podniků či zdravotních pojišťoven. Základním posláním členů těchto orgánů není zastupovat své voliče, nýbrž v té či oné podobě zabezpečovat řádný chod subjektu, v jehož orgánu působí.
40. Další důvod, pro který nelze volební právo podle čl. 21 Listiny vztahovat na volbu členů orgánů veřejných institucí, spočívá v tom, že členové nemají volební, nýbrž funkční období. Stejně tak není důvod, aby se při volbě členů těchto orgánů uplatňovalo omezení volebního práva jen na občany České republiky nebo na osoby starší 18 let. Prosazení všeobecnosti práva volit a být volen jako člen orgánu zaměstnanecké pojišťovny si nelze představit ani na úrovni okruhu osob vymezeného všemi pojištěnci zaměstnanecké pojišťovny. Tomu brání, jak naznačeno, především věková bariéra, která je dána svéprávností a která má jistě význam nejen pro možnost být volen, ale i možnost volit. Kromě toho by pak bylo více než obtížné a ekonomicky náročné takovéto volby skutečně zorganizovat.
41. V současnosti mohou být do orgánů zaměstnaneckých pojišťoven navrhováni pouze kandidáti "reprezentativních" odborů a zaměstnavatelů. U určitého (v souhrnu jistě většinového) okruhu osob je proto navržení za kandidáta pravděpodobnější než u jiných, dílčích okruhů osob, to však neznamená, že pasivní "volební právo" je těmto osobám zcela upřeno. "Reprezentativní" odbory a zaměstnavatelé totiž mohou navrhnout za kandidáta v zásadě kohokoliv, tedy i kandidáta, který se rekrutuje z řad osob, které se v návrhu označují jako osoby apriorně vyloučené z možnosti kandidovat. Návrh na zrušení napadené zákonné úpravy považuje svaz za neopodstatněný.
III./g Ústní jednání
42. Podle § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
43. Ústavní soud konstatuje, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených zákonných ustanovení i napadené vyhlášky a že návrh splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a byl podán oprávněným navrhovatelem [§ 64 odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Zároveň neshledává žádný z důvodů nepřípustnosti návrhu nebo důvodů pro zastavení řízení o něm. Procesní předpoklady řízení o návrhu jsou tudíž splněny.
V. Posouzení kompetence a ústavní konformity procedury přijetí napadených zákonných ustanovení