Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 33/16dne 10. listopadu 2020 v plénu složeném ze soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Pavla Rychetského, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, zastoupené JUDr. Jiřím Nykodýmem, advokátem, se sídlem 17. listopadu 230/19, Říčany, na zrušení § 70 až 78 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, a § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády, zastoupené ministrem zdravotnictví, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Návrh na zrušení § 70 až 78 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
II. Návrh na zrušení § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu bylo dne 5. 10. 2016 doručeno podání skupiny dvaceti senátorů (dále též jen "navrhovatelka"), zastoupené v záhlaví uvedeným advokátem, navrhující provedení řízení podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") o návrhu na zrušení § 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 77a a 78 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, a § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 48/1997 Sb." či "zákon o veřejném zdravotním pojištění"). Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 12. 5. 2020 navrhovatelka navrhla zrušení též § 71a, 71b a 71c zákona o zdravotních službách (viz k tomu níže bod 18).
2. Všechna napadená ustanovení zákona o zdravotních službách náležejí do jeho šesté části hlavy třetí, nazvané Národní zdravotnický informační systém (dále též jen "NZIS"), přičemž navrhovatelka navrhuje zrušit celou právní úpravu obsaženou v této hlavě. Napadená právní úprava vytváří NZIS jako jednotný celostátní informační systém veřejné správy určený k zákonem o zdravotních službách taxativně vymezeným účelům, vyjmenovaným v jeho § 70 odst. 1, tj. ke zpracování údajů o zdravotním stavu obyvatelstva, o činnosti poskytovatelů zdravotních služeb a jejich ekonomice, o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví a o úhradách zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění, k vedení Národních zdravotních registrů, uvedených v příloze k zákonu (její zrušení však navrhovatelka nenavrhuje), dále Národního registru poskytovatelů zdravotních služeb, Národního registru zdravotnických pracovníků (dále též jen "NRZP") a Národního registru hrazených zdravotních služeb i ke zpracování údajů v nich vedených, k realizaci a zpracování výběrových šetření o zdravotním stavu obyvatel, o determinantách zdraví, o potřebě a spotřebě zdravotních služeb a spokojenosti s nimi a o výdajích na zdravotní služby, pro potřeby vědy a výzkumu v oblasti zdravotnictví, ke zpracování takto získaných údajů pro statistické účely a k poskytování údajů a statistických informací, včetně poskytování informací pro mezinárodní instituce. Součástí této úpravy jsou též pravidla součinnosti Ministerstva vnitra, Policie České republiky, Českého statistického úřadu a Ústavu zdravotnických informací a statistiky České republiky (dále též jen "Ústav") při poskytování údajů ze základních registrů a dalších informačních systémů veřejné správy.
3. Napadené ustanovení § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. pro účely racionalizace fungování systému veřejného zdravotního pojištění v oblasti akutní lůžkové péče zmocňuje Ústav vytvářet a každoročně aktualizovat seznam skupin hospitalizací v akutní lůžkové péči vztažených k diagnóze, jejich relativní nákladovost, pravidla zařazování hospitalizací do těchto skupin a metodiky související s vykazováním poskytnutých hrazených služeb v akutní lůžkové péči. Takto získané aktuální údaje a vytvořené metodiky je pak Ústav povinen předávat Ministerstvu zdravotnictví (dále též jen "ministerstvo") vždy do 90 dnů před skončením kalendářního roku. Toto ustanovení též stanoví, že pravidla pro zařazování hospitalizací do uvedených skupin vede Ústav v počítačovém programu, který poskytuje ministerstvu zároveň s uvedenými údaji.
4. Podle navrhovatelky napadená úprava odporuje ústavně zaručenému právu každého na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právu podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny a právu na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
II. Argumentace navrhovatelky
5. Úvodem návrhu navrhovatelka konstatuje, že NZIS tvoří katalog registrů, v nichž jsou podle kritéria předmětu informace hromaděna data o poskytovatelích zdravotních služeb, o zdravotnických pracovnících, o pacientech a jejich diagnózách a o poskytnutých hrazených službách. Fakticky však neuvedl registry v život zákon o zdravotních službách, ale jsou historickým reliktem centrálně řízeného zdravotnictví, kdy mělo právo na soukromí v podobě ochrany dat zcela okrajový význam. Ani později, v 90. letech 20. století, nebyla problematice registrů věnována významnější pozornost. Až v roce 2001 došlo k formálnímu zakotvení existujících registrů do tehdy platného zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, a to s ohledem na přijetí zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, (dále jen "zákon o ochraně osobních údajů") a Úmluvu na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluvu o lidských právech a biomedicíně (č. 96/2001 Sb. m. s.), jakož i potřebu se přizpůsobit evropské ochraně dat před vstupem do Evropské unie (dále též jen "EU"). V roce 2011 bylo původní řešení registrů bez koncepčních změn víceméně "překlopeno" ze zrušeného zákona o péči o zdraví lidu do zákona o zdravotních službách. Podle navrhovatelky si tak metodika vedení registrů zachovává "celkově paternalistický duch", kdy se berou jen minimální ohledy na ochranu práv těch, o nichž jsou data zpracovávána, včetně práv základních.
6. Navrhovatelka připomíná, že úprava registrů obsažená v zákoně o zdravotních službách byla ještě v době legisvakance zákona předložena Ústavnímu soudu, který nálezem ze dne 27. 11. 2012sp. zn. Pl. ÚS 1/12(N 195/68 SbNU 333; 437/2012 Sb.) zrušil NRZP. Dospěl totiž k závěru, že příslušná právní úprava stanoví veřejný přístup k zpracovávaným osobním údajům v takovém rozsahu a po takovou dobu, které nelze odůvodnit žádným ústavně aprobovaným účelem, a stejně tak nelze takový účel dovodit ani u oprávnění některých subjektů, jejichž pracovníkům má ministerstvo vymezit rozsah přístupových práv.
7. Právní důvody, které vedly ke zrušení NRZP, podle navrhovatelky dopadají i na pacientské registry a vůbec na některé aspekty vedení NZIS. Je pravda, že formálně bylo v řízenísp. zn. Pl. ÚS 1/12navrženo přezkoumat zákon o zdravotních službách jako celek, avšak Ústavní soud do meritorního přezkumu "pustil" jen námitky týkající se NRZP, jelikož věcná argumentace navrhovatele byla namířena pouze proti této části zákona. K jakémukoliv pozdějšímu návrhu ovšem Ústavní soud výslovně uvedl, že nález nad rámec provedeného přezkumu NRZP nevytváří vůči § 70 až 78 zákona o zdravotních službách překážku věci rozhodnuté, a tedy nic nebrání, aby byl proti těmto ustanovením podán nový návrh.
8. Z formulací obsažených v odůvodnění nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 1/12, obsahujících východiska nazírání na nároky právní ochrany při shromažďování dat, je podle navrhovatelky patrné, že by Ústavní soud hodnotil kriticky i jiná ustanovení týkající se NZIS a že mělo jít o varování legislativě, že nebude-li využita šance napravit daný stav při přípravě nového registru zdravotnických pracovníků, pak k návrhu podanému v budoucnu bude muset rušit i registry další. Ministerstvo však tohoto varování nedbalo, když předložilo novelu zákona, vyhlášenou jako zákon č. 147/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, jíž byl do zákona zaveden zrušený NRZP zcela v duchu předchozí úpravy. Dále byly provedeny v nastavení NZIS některé drobnější změny, ale z hlediska problematického stanovení rozsahu sbíraných dat, jejich ochrany, vymezení okruhu osob, které k nim mají přístup apod., zůstala pravidla nezměněna. Naopak přibyl další registr - Národní registr hrazených zdravotních služeb (§ 77a zákona o zdravotních službách), čímž byl sběr dat dále zintenzivněn. Ministerstvo bylo touto novelu pověřeno zřídit Ústav (§ 70 odst. 3 zákona o zdravotních službách) jako správce NZIS. Uvedené změny nejenže ústavněprávní deficit původní právní úpravy neodstranily, ale naopak spíše prohloubily. K "nastavení" NZIS navrhovatelka uvádí, že napadá především samotnou koncepci sběru dat do systému, když ta je vedena nikoliv žádoucí ideou sbírat data o nemocech, ale primárně sbírat data o nemocných. V testu proporcionality by podle jejího přesvědčení napadená úprava neprošla.
9. Navrhovatelka poukazuje na některá ustanovení napadené úpravy, jež jsou podle ní klíčová, konkrétně na § 70 odst. 2 písm. a) a § 71 odst. 3, 4 a 12 zákona o zdravotních službách. Podle prvně zmíněného ustanovení se pro zpracování osobních údajů v NZIS podle odstavce 1 písm. b) a c) (tj. k vedení tam uvedených registrů a ke zpracování údajů v nich vedených) předávají bez souhlasu subjektu údajů - pacienta - jeho vyjmenované údaje, tj. údaje potřebné k jeho identifikaci, údaje související s jeho zdravotním stavem týkající se onemocnění a jeho léčby, jakož i identifikační údaje poskytovatele zdravotních služeb i posledního zaměstnavatele, u kterého pracoval pacient, u něhož vznikla nemoc z povolání. K tomu navrhovatelka namítá, že všech cílů vytyčených v § 70 odst. 1 zákona o zdravotních službách lze dosáhnout i bez identifikace pacientů pouze na základě neosobních, anonymních dat. Účel vedení jednotlivých registrů a zpracování dat v nich je podle navrhovatelky zcela nepoužitelný a nelegitimuje naprosto nic. Samotné vedení evidence je totiž zásahem do práva na informační sebeurčení, nemůže být proto účelem samo o sobě.
10. Pokud jde o ustanovení § 71 odst. 3 a 4 zákona o zdravotních službách, která vymezují rozsah shromažďovaných údajů, většinu těchto údajů považuje navrhovatelka za údaje se zdravotním stavem nijak nesouvisející ani jej nepodmiňující, a tudíž za zbytečné [mezi ně řadí např. údaje o místě, okrese a popř. i státu narození, o státním občanství, údaje o místě a době trvalého pobytu, o omezení svéprávnosti, o jméně, příjmení a rodném číslu otce, matky, popř. jiného zákonného zástupce, o rodinném stavu, datu jeho změny a místu uzavření manželství, datu a místě vzniku registrovaného partnerství, jméně, příjmení a rodném číslu manžela nebo registrovaného partnera a dítěte či údaje o osvojenci uvedené v odst. 3 písm. o)]. Podle navrhovatelky jsou to citlivé osobní údaje a je zbytečné vystavovat jejich subjekty riziku jejich zneužití či neoprávněného přístupu k nim.
11. Úpravě pravidel následného nakládání se shromážděnými údaji, obsažené v § 71 odst. 12 (od 24. 4. 2019 v odst. 11) zákona o zdravotních službách, navrhovatelka vytýká, že v ní schází bližší upřesnění, kdo konkrétně má k jednotlivým datům přístup, jak s nimi bude nakládat, jaké mají subjekty údajů záruky před neoprávněným nakládáním, jaký je mechanismus nápravy v případě, že některá data budou postupována bezdůvodně či neoprávněně atd. Jediným korektivem je pravidlo obsažené v § 71 odst. 11 (nyní odst. 10), dle něhož v konkrétním případě lze z poskytovaných či zjišťovaných údajů použít vždy jen takové údaje, které jsou nezbytné ke splnění daného úkolu. Za závažný deficit považuje navrhovatelka i to, že zcela chybí úprava možnosti subjektu údajů domáhat se, aby byla některá o něm shromažďovaná data vymazána.
12. Co se týče NRZP, napadená úprava opustila jeho účel, aprobovaný nálezem Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 1/12, jímž byla "možnost veřejnosti ověřit si kvalifikaci osoby, která jí poskytuje zdravotní službu". Je-li nyní tento registr konstruován jako neveřejný, zmizel tím zřejmě jediný smysl, proč jej vést takovým způsobem, aby údaje v něm byly ztotožnitelné s konkrétními osobami. Podle navrhovatelky je taktéž nepřiměřený a zbytečný rozsah v něm shromažďovaných údajů. Současně nová úprava opomněla stanovit časový limit, po který budou údaje o zdravotnických pracovnících evidovány, a nestanovila žádná pravidla pro jejich vymazání ani podmínky, za kterých se může vymazání údajů domáhat sám jejich subjekt.
13. Jde-li o tzv. pacientské registry, ty se podle navrhovatelky dle napadené úpravy vytvářejí a plní zcela bez ohledu na souhlas či nesouhlas toho, koho se data týkají. Za legitimní považuje navrhovatelka sběr statistických dat, tj. anonymizovaných, nikoli osobních, jež jsou zpracovávána pro potřebu ministerstva a k nimž mohou mít přístup i soukromé osoby (vědci, poskytovatelé zdravotních služeb, pacientská veřejnost); k tomuto shromažďování není třeba souhlasu pacientů, protože z předaných údajů nelze identifikovat konkrétního jedince. Oproti tomu sběr citlivých dat o průběhu a výsledcích léčby je ústavněprávně korektním jen se souhlasem pacienta (byť např. i v podobě souhlasu předpokládaného s možností "opting-out") a bez něj jen ve výjimečných případech, v nichž existuje silný veřejný zájem na shromažďování dat o cílené léčbě vážného onemocnění s úzce v zákoně vymezeným účelem využití těchto dat a s přísným zabezpečením. Zákonodárce však nevolil šetrnější cestu presumovaného souhlasu s tím, že by byly zakotveny podmínky a pravidla pro vyslovení nesouhlasu dotčených osob se shromažďováním dat a pro postup vedoucí k jejich výmazu. Na úpravu jakékoliv možnosti dosáhnout výmazu vybraných dat na žádost jejich subjektu zákon vůbec nemyslel. Stejně tak zákon nezakotvuje žádné záruky před neoprávněným přístupem k datům a před jejich případným zneužitím ani žádná opatření k nápravě, kdyby se tak stalo. Důvodem svědčícím proti akceptování sběru tohoto typu dat bez souhlasu pacienta je i to, že jednotlivé registry jsou zavedením Národního registru hrazených zdravotních služeb, sdružujícím osobní data, propojeny. Vytváří se tak ohromná databáze hromadící data velmi dlouhou dobu, aniž by bylo zřejmé, že to je nutné. Nedostatečně a vágně je přitom definován zejména okruh osob, které mají k těmto datům přístup, v zákoně nejsou nastaveny žádné záruky proti zneužití, alespoň v podobě povinnosti mlčenlivosti nebo sankcí. Podle navrhovatelky je vedení takovéto databáze jako neanonymní vedle běžné zdravotní dokumentace zbytečné, nevhodné a nešetrné. Není jediný důvod, pro který by mohl zájem na vytvoření takové databáze převážit nad právem pacientů rozhodovat o nakládání s údaji o jejich osobě. Mělo-li by být účelem sběru dat pacientů řízení kvality nemocnic, k tomuto účelu registry nejsou a nemají být určeny, neboť "k řízení individuální kvality" jsou určeny jiné zákonné nástroje a instituce, konkrétně zdravotní pojišťovny (a jejich revizní lékaři), zřizovatelé nemocnic, krajské úřady, profesní komory, subjekty provádějící hodnocení kvality (akreditátoři licencovaní ministerstvem) a Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen "SÚKL"). Rolí ministerstva je tyto procesy "supervizovat" a zajistit jejich fungování, nikoliv suplovat jejich funkce tím, že si pro řízení kvality zřídí další obrovskou databázi dat.
14. Ohledně Národního registru hrazených zdravotních služeb navrhovatelka namítá, že jde-li o sběr dat pro potřeby řízení úhrad zdravotních služeb, je systém úhrad založen na zdravotních pojišťovnách a zajištění dostupnosti hrazené péče i financování smluvní sítě poskytovatelů je jejich povinností, nikoli ministerstva. V situaci, kdy data o úhradách shromažďují zdravotní pojišťovny, nelze vidět žádný legitimní důvod na zdvojení databáze v podobě uvedeného zdravotnického registru. Kromě toho je navrhovatelka přesvědčena, že nelze "vyvést" ("outsourcovat") dohled nad úhradami či tvorbu úhradových mechanismů z politicky vedeného ministerstva na nepříslušný statistický úřad a vybavovat jej za tím účelem rozsáhlým přístupem k osobním datům. Požadovaného cíle lze dosáhnout, aniž budou sbírána data bez souhlasu jejich subjektů.
15. Konečně navrhovatelka poukazuje i na § 78 zákona o zdravotních službách, jenž svěřuje podzákonnému předpisu stanovit vyjmenované podrobnosti vedení zdravotnických registrů. Poukazuje přitom na písmeno d), podle něhož jsou to i náležitosti žádosti o oprávnění k přístupu k osobním údajům a dalším údajům vedeným ve zdravotnických registrech a o zrušení tohoto oprávnění. Podle navrhovatelky je toto zmocnění nedostatečné za situace, kdy § 73 odst. 2 zákona o zdravotních službách vymezuje okruh osob oprávněných přistupovat k údajům vedeným ve zdravotnických registrech toliko široce a neurčitě tak, že to je "oprávněný pracovník". Přesné vymezení okruhu osob oprávněných k přístupu k datům je z hlediska ochrany ústavního práva stěžejní. Zákon o zdravotních službách podle navrhovatelky "oprávněného pracovníka" nedefinuje, fakticky to tedy přenechává podzákonnému předpisu, což je nepřijatelné.
16. K § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. navrhovatelka uvádí, že jeho zrušení musí být nutným důsledkem derogace právní úpravy NZIS. Současně se navrhovatelka domnívá, že výstupy Ústavu vytvořené na základě dat zpracovaných v rozporu se základními právy dotčených subjektů nutně musí být taktéž ústavněprávně vadné. Navrhovatelka v této části návrhu vytýká též neexistenci zákonných pravidel výpočtu nákladovostí, což znamená zejména, že: není zřejmé, zda budou započteny též investiční náklady poskytovatelů zdravotních služeb či nikoliv; vstupní data budou zatížena chybovostí vyplývající z toho, že se poskytovatelé při poskytování i vykazování péče přizpůsobují každoročně sjednávaným úhradovým dodatkům, které se mezi sebou podstatně liší; u zdravotnických prostředků chybí dostatečná právní úprava jejich úhrad, není tak zřejmé, zda bude uznatelným nákladem tržní cena či vykazovaná číselníková cena; u léčiv není zřejmé, jak se ve výpočtu nákladovostí zohlední rozdílné ceny původce, marže, vykazované ceny a refundace mezi některými výrobci a zdravotními pojišťovnami; pro nedořešené předpisy o kvalifikacích lékařů a ostatních zdravotnických pracovníků a pro markantní rozdíly v personálním zajištění mezi centrem a regiony není zřejmé, jak bude kalkulována personální nákladovost. Po právní stránce není vyjasněn ani vztah činnosti Ústavu při tvorbě Klasifikace hospitalizovaných pacientů IR-DRG (Mezinárodní zpřesněné skupiny vztažené k diagnóze - dále jen "IR-DRG") a určení relativní nákladovosti skupin ke stávajícím metodikám výpočtu úhrad zdravotních výkonů, tedy ke stávajícím procesům dohodovacího řízení, k tvorbě seznamu zdravotních výkonů s bodovými hodnotami, k vydávání úhradových vyhlášek, k procesu tvorby úhrad léčiv či k individuálním úhradovým dodatkům. V předmětném ustanovení zákona chybí jakákoliv kritéria stanovení nákladovosti, jimiž by se musel Ústav řídit, jakákoliv pravidla procesu ochrany práv a nároků poskytovatelů s možností odvolání či jakákoliv opatření proti libovůli a podjatosti Ústavu jako zpracovatele rozhodných dat. Ústav takto zasahuje do soutěže některých poskytovatelů zdravotních služeb, neboť jejich hospodaření je bezprostředně ovlivněno výpočtem nákladovosti, aniž by ovšem proti těmto výstupům mohli využít jakoukoliv institucionalizovanou ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny; v této souvislosti navrhovatelka poukazuje na nálezsp. zn. Pl. ÚS 36/05ze dne 16. 1. 2007 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.) s tím, že napadené ustanovení by mělo být zrušeno ze stejných důvodů, pro které bylo tímto nálezem zrušeno i zmocnění pro vydávání "lékové vyhlášky" a stanovování úhrad léčiv v tzv. kategorizační komisi.
17. Závěrem navrhovatelka navrhla odložit vykonatelnost nálezu na dobu přiměřenou pro přijetí nové právní úpravy, která by odpovídala požadavkům ústavnosti.
18. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 12. 5. 2020 navrhovatelka svůj návrh doplnila a rozšířila jeho petit s ohledem na novelizace zákona o zdravotních službách a zákona č. 48/1997 Sb., provedené zákony č. 192/2016 Sb., č. 290/2017 Sb., č. 282/2018 Sb. a č. 111/2019 Sb., které byly přijaty po podání návrhu. K dopadu těchto novelizací navrhovatelka uvedla, že důvody derogačního návrhu stojí na tom, že celá napadená část zákona o zdravotních službách upravující NZIS tvoří ucelený soubor pravidel, z něhož lze vytrhávat jednotlivá ustanovení bez dopadu na celek jen obtížně. Proto je navrhována ke zrušení jako celek. Je přitom zcela evidentní, že žádná z provedených novelizací se nedotkla ani celkové koncepce sběru dat do systému v aspektech kritizovaných navrhovatelkou, ani jednotlivých dílčích pravidel nastavení jednotlivých registrů. Rozpor nastavení NZIS s ústavními pravidly tak nadále trvá, neboť žádná ze schválených změn nereagovala na žádnou z výhrad, které navrhovatelka vůči zdravotnické databázi vznesla. Pokud jde o § 41a odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., tak ani po účinnosti novely provedené zákonem č. 192/2016 Sb. (správně: zákonem č. 282/2018 Sb. - pozn. Ústavního soudu) se na jeho provázanosti s právní úpravou NZIS nic nemění, ustanovení doznalo jen bezvýznamné terminologické změny v označení Ústavu. Novelizací se nezměnilo nic ani na tom, že koncepce systému je vedena ideou sbírat data primárně nikoliv o nemocech, ale o nemocných. Beze změny totiž zůstal sběr citlivých neanonymizovaných dat o průběhu a výsledcích léčby konkrétních nemocných pacientů bez jejich souhlasu. Nadále nejsou vymezeny výjimečné případy, kdy mimořádně silný veřejný zájem na shromažďování dat o cílené léčbě vážných nemocí převáží nad požadavkem souhlasu subjektu údajů. Beze změny zůstává vágní definice okruhu osob, které se mohou s těmito daty seznamovat, jakož i absence garancí proti zneužití dat (navrhovatelka poukazuje zejména na aktuální úspěšné útoky hackerů na informační systémy zdravotnických zařízení). Beze změn zůstal rovněž vadný sběr dat o pacientech za účelem řízení kvality nemocnic a úhradového systému, když pro tyto procesy již jsou data pacientů sbírána do jiných systémů, a vytváření další databáze dat pacientů - bez jejich souhlasu - je nadbytečné. Do § 70 zákona o zdravotních službách zasáhly novelizace jen okrajově, když do odstavce 3 bylo doplněno, že v čele Ústavu stojí ředitel a do odstavce 4 přibyly další dvě organizační složky státu předávající data do NRZP. Novelami nedotčena zůstala problematická ustanovení § 71 odst. 3 a 4 zákona o zdravotních službách, která stanoví rozsah osobních údajů poskytovaných do databáze Ústavu. Rovněž NRZP zůstává z hlediska kritizovaných aspektů beze změn, naopak novelizace provedená zákonem č. 111/2019 Sb. shromažďovaná data rozšířila o další, a to o číslo diplomu, o druh pracovního poměru a rozsah týdenní pracovní doby a o záznamy o zápisu do seznamu členů komory. Přístup k údajům získalo po novele navíc Ministerstvo práce a sociálních věcí a dále osoby, které do registru předávají data, a to v rozsahu těchto předávaných dat. Plíživě tedy jak rozsah databáze, tak i okruh osob, jimž je přístupná, dále rostou. Co do namítaného nesouladu pacientských registrů se základními právy taktéž novely nepřinesly žádnou změnu, naopak novela č. 111/2019 Sb. přidala mezi data poskytovaná Ústavu informace o úmrtí pacienta. Jinak je databáze nadále vedena bez podmínky souhlasu pacienta, a to jako neanonymizovaná, bez záruk ochrany před neoprávněným přístupem k datům a jejich zneužitím. Aktuální nadále zůstávají i výhrady vůči § 77a zákona o zdravotních službách; také v tomto případě byla zákonem č. 290/2017 Sb. rozšířena zpracovávaná data o údaje o pohlaví pojištěnců a o kód obce adresy místa pobytu pojištěnce. Nahrazení identifikačního čísla pojištěnce agendovým identifikátorem fyzické osoby (dále jen "AIFO") je změnou "kosmetickou". Novelami zůstalo nedotčeno i zmocňovací ustanovení § 78 zákona o zdravotních službách. Navrhovatelka proto "s ohledem na legislativní změnu" petit "jen technicky" doplnila tak, že navrhla zrušit též § 71a, 71b a 71c zákona o zdravotních službách.
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
19. Soudce zpravodaj dle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslal návrh Parlamentu jako účastníkovi řízení a vládě a Veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci. Současně vyžádal podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyjádření ministerstva, Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále též jen "Úřad"), Ústavu, České lékařské komory (dále též jen "ČLK"), Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky (dále též jen "VZP"), zájmového sdružení právnických osob "Svaz zdravotních pojišťoven České republiky (ve zkratce ,SZP ČR´)" (nyní spolek Svaz zdravotních pojišťoven ČR, z. s. - dále též "SZP") a Kanceláře Světové zdravotnické organizace v České republice (dále též jen "Kancelář WHO").
III./a Vyjádření komor Parlamentu
20. Poslanecká sněmovna ve vyjádření podepsaném jejím předsedou shrnula průběh zákonodárného procesu, v němž byl schválen návrh zákona o zdravotních službách, včetně přijatých pozměňovacích návrhů. Mezi ně patřily i pozměňovací návrhy výboru pro zdravotnictví, které mimo jiné upravovaly i § 70 a 73 až 78. Po zamítnutí návrhu zákona Senátem Poslanecká sněmovna setrvala na svém schváleném znění.
21. Dále Poslanecká sněmovna shrnula průběh zákonodárného procesu, v němž byl přijat zákon č. 147/2016 Sb., jímž byla do zákona o zdravotních službách znovu začleněna ustanovení § 76 a 77, včetně nového § 77a, a upravena ustanovení § 70 až 75 a 78. Nový § 77a byl do zákona vložen na základě pozměňovacího návrhu poslance Pavla Antonína (změnou byl též dotčen § 78 téhož zákona), předloženého v podrobné rozpravě ve druhém čtení, přičemž garanční výbor svým usnesením doporučil návrh zákona schválit, včetně tohoto pozměňovacího návrhu. Tak se také ve třetím čtení stalo.
22. Závěrem vyjádření Poslanecké sněmovny její předseda konstatoval, že s návrhy zákonů ústavně předepsaným postupem vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, zákony byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny.
23. Senát ve vyjádření podepsaném jeho předsedou nejprve stručně shrnul průběh legislativního procesu, v němž byl projednán návrh zákona o zdravotních službách. K napadeným ustanovením upravujícím NZIS Senát poukázal na své minulé vyjádření ve věcisp. zn. Pl. ÚS 1/12a rekapituloval výtky vznesené proti nim v "diskusi pléna", jejímž výsledkem bylo zamítnutí návrhu zákona. Poslanecká sněmovna jej nicméně znovu projednala a schválila.
24. Dále Senát popsal průběh zákonodárného procesu, v němž byl přijat zákon č. 147/2016 Sb. Při jeho plenárním projednávání v Senátu byla - vedle kladného hodnocení návrhu zákona především pro možnost kumulativně využívat data o zdravotním stavu pacientů a další příslušná data z oblasti zdravotnictví pro potřeby léčby pacientů a zjednodušení administrativní agendy lékařů a poskytovatelů zdravotních služeb - vyslovena též řada připomínek odmítajících návrh zákona v předložené podobě. Jejich podstatou byla kritika soustředění "dat o zdravotních problémech a zdravotních situacích všech občanů České republiky na jednom místě s tím, že ta data jsou vždy navázána ke konkrétnímu rodnému číslu, to znamená ke konkrétnímu jedinci" a že nejsou zpracována v anonymizované podobě. Pochybnost byla vyslovena též ke správnosti vedení příslušných dat o subjektu údajů v NZIS bez souhlasu subjektu údajů. Po proběhlé rozpravě Senát návrh zákona schválil.
III./b Vyjádření vlády
25. Dne 16. 11. 2016 obdržel Ústavní soud v zákonem předepsané lhůtě vyrozumění vlády, podepsané ministrem bez portfeje (ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu), že na základě usnesení vlády z téhož dne č. 1017 vstupuje do řízení, navrhuje zamítnutí návrhu a zmocňuje ministra zdravotnictví k jejímu zastupování v řízení o něm. Uvedeným usnesením vláda schválila i své vyjádření k návrhu.
26. Na úvod vyjádření vláda konstatovala, že svou účast v řízení považuje za nutnou nejen z důvodu potřeby vyvracení tvrzení obsažených v návrhu, jež považuje za nedůvodná, ale chápe ji též jako příležitost k veřejné obhajobě vhodnosti a potřebnosti napadené právní úpravy, jakož i její racionality a ústavní konformity.
27. Podle názoru vlády navrhovatelkou navržené zrušení celé hlavy III v části šesté zákona o zdravotních službách (tj. § 70 až 78), jež obsahuje komplexní právní úpravu zpracování údajů o zdravotním stavu obyvatelstva, o činnosti poskytovatelů a jejich ekonomice, o zdravotnických pracovnících a jiných odborných pracovnících ve zdravotnictví a o úhradách zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění - to vše prostřednictvím NZIS, respektive tzv. národních zdravotních registrů, Národního registru poskytovatelů, Národního registru zdravotnických pracovníků a Národního registru hrazených zdravotních služeb, by nutně vedlo k úplné likvidaci NZIS, a tím k faktické likvidaci jakéhokoli centrálně kontrolovaného sběru dat ve zdravotnictví. Vláda v této souvislosti připomíná, že předmětná ustanovení zákona o zdravotních službách jsou "jedinou právní normou" upravující kontrolovaný centrální sběr zdravotnických dat při současném zachování kybernetické bezpečnosti. Vláda je přesvědčena, že v případě derogace napadených ustanovení zákona o zdravotnických službách by nevyhnutelně nastal chaos ve sběru a zpracování dat pro zdravotnictví, neboť je zjevné, že na více (mnoha) místech by se kumulovala a interpretovala data - ovšem bez jakékoli právní regulace a centrální metodické podpory. Dalším logickým dopadem tohoto aktu by byla mimo jiné úplná inhibice hodnocení kvality a dostupnosti lékařské péče, nemožnost sledovat indikátory zdravotního stavu populace i faktická nemožnost hodnotit výkonnost zdravotnického systému v jednotlivých regionech.
28. Vláda má proto za to, že v případě vyhovění návrhu Ústavním soudem (včetně návrhu na odložení vykonatelnosti derogačního nálezu) by došlo k faktické nemožnosti centrálního sledování vývoje, kvality, bezpečnosti a dostupnosti zdravotní péče. V této souvislosti vláda připomíná, že vedle práva na informační sebeurčení má dle čl. 31 Listiny každý právo na ochranu zdraví a občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon. Zákon o zdravotních službách a zákon o veřejném zdravotním pojištění pak zajišťují právo na rovný přístup ke kontrolované a kvalitní zdravotní péči. Pouze existence a možnost zpracování komplexních dat umožní tato práva naplňovat a dlouhodobě zajišťovat. Napadená právní úprava sleduje jediný a zásadní cíl: zvýšit informační hodnotu NZIS využitím ve zdravotnictví již existujících dat - a to výhradně dat generovaných zdravotními službami hrazenými z veřejného zdravotního pojištění.
29. K navrhovatelkou nastolené otázce "nastavení" NZIS vláda v prvé řadě považuje za nutné zdůraznit, že primárním smyslem existence NZIS není shromažďování a zpracovávání osobních dat pacientů, o čemž svědčí především skutečnost, že veškeré analýzy dat shromážděných v NZIS probíhají s plně anonymizovanými a agregovanými daty. Jeho smyslem je sledování parametrů péče; k dosažení tohoto dle názoru vlády zcela legitimního cíle je ovšem nutné, aby zpracovatel takových dat byl schopen danou péči přiřadit ke konkrétnímu pacientovi - ten však není pro účely analýzy shromážděných dat nijak ztotožněn (tj. není možné zjistit totožnost subjektu shromážděných údajů - dat).
30. Vláda též v této souvislosti připomíná, že způsob vzniku NZIS, jakož i jeho parametry byly koncipovány s maximálním respektem k ochraně osobních údajů a k pravidlům moderní kybernetické bezpečnosti. Veškeré parametry NZIS byly též konzultovány a řádně projednány nejen s odbornými společnostmi (sc. Českou lékařskou společnost Jana Evangelisty Purkyně, z. s. - pozn. Ústavního soudu) a oborovými profesními komorami, ale staly se též předmětem široké a otevřené diskuse v rámci celého legislativního procesu. Metodika všech registrů v NZIS nadto vychází z doporučení a standardů mezinárodních organizací (např. EUROSTAT, OECD, WHO).
31. Jasné podmínky jsou určeny právní úpravou obsaženou v zákoně o zdravotních službách, účel jejich shromažďování a zpracovávání je výslovně stanoven a lhůta jejich uchovávání je stanovena zákonem jako doba nezbytná. Jejich zpracovávání je zcela přiměřené a přesné. Jelikož jde o data zpracovávaná bez souhlasu, je zde dána přednost v rámci hodnotové úvahy veřejnému zájmu, a dochází tak k omezení práva jednotlivce na informační sebeurčení proto, aby byla naplněna další jeho práva podle čl. 31 Listiny.
32. K argumentaci navrhovatelky vycházející z nálezu Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 1/12vláda uvádí, že ji považuje za přinejmenším zavádějící, neboť se týkala NRZP, který byl koncipován jako veřejný. Uvedený nález proto dle názoru vlády v žádném případě nelze aplikovat ani na pacientské registry, ani na vedení NZIS, neboť jejich nyní napadená právní úprava zcela respektuje právo zdravotnických pracovníků na informační sebeurčení a nový NRZP je ustaven jako zcela neveřejný, referenční, agendový systém. Zákon o zdravotních službách též, na rozdíl od Ústavním soudem zrušené právní úpravy NRZP, jasně definuje práva přístupu k danému registru, respektive okruh oprávněných pracovníků, a to za explicitně stanovených podmínek.
33. Navrhovatelčino tvrzení, že obecně shromažďovaná agregovaná data v tzv. výkazech poskytovatelů zdravotní péče (státní statistická služba) jsou plně dostačující, je dle názoru vlády mylné. Tato hlášení totiž umožňují pouze hrubý epidemiologický pohled na systém a nadto zdaleka ne u všech významných onemocnění a zdravotních problémů. Tato data též neumožňují exaktní hodnocení kvality a reprezentativní hodnocení efektivnosti prostředků vynakládaných na zdravotní péči. Kdyby centrální kontrola zdravotnického systému mohla pracovat pouze s těmito daty, znamenalo by to návrat do 70. let minulého století. Tento způsob shromažďování dat by též přinesl zcela nezvladatelnou administrativní zátěž pro zdravotnické profesionály.
34. Tvrzení, že data sbíraná za účelem řízení kvality nemocnic shromažďují jiné instituce prostřednictvím jiných zákonných nástrojů, je dle názoru vlády účelové, neboť je v hrubém rozporu se základním principem hodnocení kvality zdravotní péče, tzn. že musí jít o transparentní a objektivní systém, založený na objektivních (referenčních) datech. Data NZIS představují právě takový systém, neboť kvalitu péče nemůže sám sobě zcela objektivně hodnotit např. zřizovatel. Potřebná je také možnost reprezentativního srovnávání péče na úrovni zřizovatele nebo oblasti s referenčním celostátním standardem - takové srovnání může nabídnout právě jenom komplexní systém typu NZIS. Takto význam NZIS vnímá i SÚKL a zdravotní pojišťovny.
35. NZIS v neposlední řadě umožňuje efektivní využití již existujících zdrojů dat k celostátnímu reprezentativnímu hodnocení zdravotní péče (aniž by tento fakt jakkoli měnil práva a povinnosti zdravotních pojišťoven) a umožňuje efektivní realizaci dohledové povinnosti ministerstva nad zdravotními pojišťovnami, a zprostředkovaně tak nad celým systémem veřejných zdravotních služeb.