Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z Jiřího Zemánka (soudce zpravodaje) a soudce Vojtěcha Šimíčka a soudkyně Daniely Zemanové, o ústavní stížnosti stěžovatelů 1) V. V. a 2) G. V., zastoupených JUDr. Marošem Matiaškem, LL. M., advokátem se sídlem Ovenecká 78/33, Praha 7, proti rozsudku Okresního soudu v Kolíně ze dne 26. 6. 2018 č. j. 12 C 447/2015-102, rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2019 č. j. 21 Co 329/2018-305 a rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 13. 1. 2022 č. j. 25 Cdo 244/2020-352, za účasti Okresního soudu v Kolíně, Krajského soudu v Praze a Nejvyššího soudu, jako účastníků řízení, a Základní školy X, zastoupené Mgr. Bc. Tomášem Kasalem, LL.M., advokátem se sídlem Kutnohorská 43, Kolín, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Rozsudkem Okresního soudu v Kolíně ze dne 26. 6. 2018 č. j. 12 C 447/2015-102, rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2019 č. j. 21 Co 329/2018-305 a rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 13. 1. 2022 č. j. 25 Cdo 244/2020-352 bylo porušeno právo prvního stěžovatele na soudní ochranu ve smyslu článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i právo na participaci na řízení, které se ho dotýká, podle článku 12 Úmluvy o právech dítěte a na projednání věci v jeho přítomnosti podle článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Výroky II. a III. rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2019 č. j. 21 Co 329/2018-305 bylo porušeno právo druhé stěžovatelky na soudní ochranu ve smyslu článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.III. Rozsudek Okresního soudu v Kolíně ze dne 26. 6. 2018 č. j. 12 C 447/2015-102, rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 12. 6. 2019 č. j. 21 Co 329/2018-305 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 1. 2022 č. j. 25 Cdo 244/2020-352 se zrušují.
Odůvodnění:
I. Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva zakotvená v článku 1 Ústavy, článku 1, článku 3 odst. 1, článku 4 odst. 2 a 4, článku 10 odst. 1, článku 11 odst. 1, článku 33 odst. 1, 2 a 4, článku 36, článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), článku 6 a článku 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), článku 1 a článku 2 Dodatkového protokolu č. 1 Úmluvy (dále jen "Dodatkový protokol"), dále článku 2, článku 3 odst. 1, článku 12, článku 23 a článku 29 Úmluvy OSN o právech dítěte (dále jen "Úmluva o právech dítěte"), článku 3 písm. b) a f), článku 5 odst. 2 a 3, článku 7, článku 9, článku 13 odst. 1, článku 24 odst. 1 a 2 Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením (dále jen "CRPD") a článku 2 odst. 2 a článku 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (dále jen "ICESCR").
2. Jak vyplývá z ústavní stížnosti a přiložených dokumentů, první stěžovatel, zastoupený druhou stěžovatelkou, jako zákonnou zástupkyní, se žalobou domáhal po Základní škole X (dále jen "vedlejší účastnice") nároků vyplývajících ze zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "antidiskriminační zákon"). Zejména se domáhal, aby bylo určeno, že ze strany vedlejší účastnice došlo k porušení práva na rovné zacházení, a to nezajištěním bezplatného vzdělávání, odepřením přiměřené úpravy osobě se zdravotním postižením a obtěžováním žalobce.
3. V žalobě první stěžovatel uvedl, že k jeho diskriminaci došlo, neboť mu vedlejší účastnice odmítla poskytnout přiměřenou úpravu vzdělávání, pokud požadovala hrazení této úpravy zákonnými zástupci. Stěžovatel byl nucen vynaložit finanční prostředky na zajištění asistenta pedagoga, a byl tak diskriminován v bezplatném přístupu ke vzdělání, a to i z důvodu svého zdravotního postižení. Stěžovatel dále uvedl, že byl ze strany zaměstnanců školy obtěžován, což mělo dopady na jeho fyzický i psychický stav a vztah ke škole. Požadoval proto písemnou omluvu a náhradu škody ve výši 165 880 Kč, jakož i přiměřené finanční zadostiučinění ve výši 65 000 Kč za újmu způsobenou diskriminačním jednáním vedlejší účastnice.
4. Žaloba byla rozsudkem Okresního soudu v Kolíně (dále jen "okresní soud") ze dne 26. 6. 2018 č. j. 12 C 447/2015-102 zamítnuta. Okresní soud dospěl k závěru, že nedošlo k diskriminaci stěžovatele tím, že by mu bylo odepřeno bezplatné vzdělání nebo právo na přiměřenou úpravu. V tomto smyslu okresní soud konstatoval, že vedlejší účastnice zajistila podmínky pro vzdělání v "normální třídě", neodmítla stěžovatele vzhledem k jeho postižení vzdělávat a integrovat jej mezi ostatní žáky. Pokud jde o finanční prostředky na zajištění asistenta pedagoga, okresní soud uvedl, že z rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje byly prostředky na asistenta pedagoga poskytnuty pouze na část úvazku. Podle názoru okresního soudu je vedlejší účastnice vázána rozhodnutím krajského úřadu a přidělením potřebných prostředků, jinak by tuto činnost musela hradit ze svého, na úkor jiných pedagogických i nepedagogických pracovníků školy. Pokud matka poskytovala jakékoliv finanční prostředky, ať již na základě smlouvy o osobní asistenci či ústní dohody, jednalo se podle názoru okresního soudu o placení služeb osobní asistence pro nezletilého nikoliv o doplácení asistenta pedagoga. K diskriminaci podle okresního soudu nedošlo ani tím, že na žádost matky nebyl upraven individuální vzdělávací plán stěžovatele.
5. Výrokem V. okresní soud rozhodl podle § 150 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.) tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Okresní soud zohlednil, že první stěžovatel (žalobce) byl nezletilý, soud udělil zákonné zástupkyni souhlas s podáním žaloby, přičemž jakékoliv placení finančních nákladů by bylo na úkor nezletilého, neboť by je musel uhradit zákonný zástupce, a došlo by tak ke zkrácení prostředků nezletilého.
6. Proti rozsudku okresního soudu podal stěžovatel odvolání, o němž rozhodl Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 12. 6. 2019 č. j. 21 Co 329/2018-305 tak, že rozsudek okresního soudu ve výrocích I. - IV. potvrdil. Krajský soud vyšel ze závěrů dokazování soudu prvního stupně, přičemž dospěl ke shodnému názoru, že stěžovatel nebyl vedlejší účastnicí diskriminován, a to ani přímo ani nepřímo, ani nebyl obtěžován ve smyslu § 4 antidiskriminačního zákona. Krajský soud ve shodě s okresním soudem uzavřel, že finanční částky, které na smluvním základě byly poskytovány osobní asistentce stěžovatele J. M. (která byla současně i asistentkou pedagoga) pokrývaly pouze osobní asistenci a nikoli činnost, kterou vykonávala jako asistentka pedagoga. Krajský soud změnil výrok V. týkající se náhrady nákladů řízení a uložil druhé stěžovatelce povinnost nahradit náklady řízení o žalobě (ve výši 198 295 Kč) i o odvolání (ve výši 48 695 Kč). Krajský soud dovodil, že neshledává žádné důvody zvláštního zřetele hodné, pro které by měla vedlejší účastnice nést náklady řízení. Krajský soud konstatoval, že spor byl vyvolán matkou stěžovatele, bez vědomí stěžovatele a v rozporu s jeho zájmy. Žalobu označil za šikanózní a nedůvodnou a rozhodnutí okresního soudu o nákladech řízení označil za extrémně nespravedlivé.
7. Proti rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé ústavní stížnost a zároveň i dovolání. Ústavní soud jejich ústavní stížnost ze dne 16. 9. 2019 odmítl usnesením sp. zn. I. ÚS 3019/19 ze dne 28. 1. 2020 pro nepřípustnost. V odůvodnění uvedeného usnesení Ústavní soud zdůraznil, že současné podávání dovolání a ústavní stížnosti není řešením, které by vyhovovalo požadavku právní jistoty, když věcným projednáním ústavní stížnosti by mohlo dojít k vydání dvou rozdílných rozhodnutí v téže věci. Dále poznamenal, že opačný postup soudce zpravodaje (spočívající např. ve vyčkávání na rozhodnutí dovolacího soudu) by mohl být považován za zásah do ústavního práva na zákonného soudce ve smyslu článku 38 Listiny.
8. Nejvyšší soud následně rozsudkem ze dne 13. 1. 2022 č. j. 25 Cdo 244/2020-352 dle § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl dovolání stěžovatelů v části o zaplacení přiměřeného odškodnění v částce 65 000 Kč, ve zbylé části dovolání podle § 243c odst. 1 o. s. ř. odmítl. V odůvodnění zamítavé části rozsudku Nejvyšší soud uvedl, že po zahájení školní docházky byl první stěžovatel ve smyslu § 16 odst. 1 a 2 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání ("školský zákon"), ve znění účinném do 31. 8. 2016, žákem se speciálními potřebami a že přiměřeným opatřením v daném případě bylo zajištění přítomnosti asistenta pedagoga při procesu jeho vzdělávání, jež by vzhledem k článku 33 Listiny i ustanovení § 2 odst. 1 písm. d) školského zákona mělo být bezplatné. Nejvyšší soud ve shodě s okresním i krajským soudem uzavřel, že finanční částky, které na smluvním základě byly poskytovány osobní asistentce a asistentce pedagoga J. M., pokrývaly pouze osobní asistenci. Nejvyšší soud připustil, že činnosti osobního asistenta a asistenta pedagoga se v daném případě částečně překrývaly, avšak dovodil, že jako asistent pedagoga by se J. M. žalobci nemohla věnovat v takovém rozsahu, jak tomu skutečně bylo. Dle Nejvyššího soudu tak rodiče stěžovatele vynaložili finanční částky pouze na osobní asistenci a žalovaná (škola) zajištěním odborné pomoci asistenta pedagoga při procesu vzdělávání stěžovatele neopomněla přijmout přiměřená opatření ve smyslu § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona.
9. Nejvyšší soud dále konstatoval, že soudy sice porušily právo prvního stěžovatele na účast v soudním řízení, avšak jedná se o vadu, která není vadou zmatečnostní uvedenou v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., a která nemohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci týkající se nároku, ohledně něhož je dovolání přípustné. Skutečnost, že stěžovatel na řízení neparticipoval, dle Nejvyššího soudu neměla vliv na samotný výsledek řízení, a jiné vady v řízení neshledal.
II. Argumentace stěžovatelů
10. Stěžovatelé ústavní stížností namítají, že prvnímu stěžovateli nebylo zajištěno jeho právo na bezplatné vzdělávání. Uvádí, že první stěžovatel jako dítě se zdravotním postižením mohl svoje právo realizovat pouze s podporou, konkrétně s podporou asistenta pedagoga. Za zajištění této podpory ale musel platit. Podle námitek stěžovatelů základní škola nezajistila přiměřené úpravy ve smyslu článku 5 odst. 3 ve spojení s článkem 2 CPRD a přiměřené opatření podle § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona, čímž došlo k nepřímé diskriminaci prvního stěžovatele. Stěžovatelé především poukazují na to, že školským poradenským zařízením byla prvnímu stěžovateli doporučena pedagogická asistence po celou dobu vyučování. Ke zřízení této funkce získala škola souhlas krajského úřadu a na pozici nastoupila paní J. M. Ta byla zaměstnankyní školy a pedagogickou pracovnicí na plný úvazek. Krajský úřad poskytl finanční prostředky k pokrytí pouze části úvazku asistentky pedagoga (0,3 v 1. třídě, 0,45 a 0,55 v dalších třídách), zbývající část platu za celý úvazek nejprve škola financovala z příspěvků poskytnutých od města X a místního úřadu práce. Od července 2012 se škole nepodařilo zajistit financování pro část úvazku, na kterou nebyl poskytnut příspěvek Středočeským krajem. Základní škola následně vyzvala zákonné zástupce stěžovatele k úhradě zbývající části úvazku. Podle ústavní stížnosti byl druhou stěžovatelkou tento požadavek vnímán jako podmínka zajištění možnosti jejího syna docházet do základní školy. Tato činnost byla formalizovaná smlouvu o poskytování osobní asistence podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Stěžovatelé namítají, že k tomu došlo na radu ředitele školy, přičemž částky, které asistentce druhá stěžovatelka platila, s ní domluvil ředitel školy.
11. Stěžovatelé dále tvrdí, že první stěžovatel byl vystaven diskriminaci z důvodu zdravotního postižení ze strany školy, a to ve formě obtěžování, a že za stěžejní pochybení lze označit opomenutí provést v tomto ohledu jeho výslech. Celkově stěžovatelé namítají, že nebyly dodrženy požadavky vyplývající ze stěžovatelova práva být slyšen, přičemž dodávají, že porušení práva stěžovatele být slyšen a účastnit se soudního řízení bylo shledáno v napadeném rozsudku Nejvyššího soudu.
12. Stěžovatelé zároveň namítají, že rozhodnutí krajského soudu o nákladech řízení bylo překvapivé, zavázalo osobu, která nebyla účastníkem řízení a bylo excesivně punitivní. Stěžovatelé se domnívají, že postup Krajského soudu v Praze, kdy osobu, která nebyla účastníkem řízení, ve zcela překvapivém rozhodnutí zavázal nahradit výjimečně vysoké náklady řízení ve výši bezmála čtvrt milionu korun, bez toho, aby se tato osoba o výši nákladů řízení jakkoli přičinila, je zjevným excesem, a nemá oporu v platném právu. Závažnost pochybení soudu má podle stěžovatelů ústavněprávní dimenzi. K překvapivosti rozhodnutí krajského soudu stěžovatelé uvádějí, že krajský soud ve věci vykonal pouze jedno jednání, na kterém také vynesl rozsudek, v němž změnil nákladový výrok prvoinstančního soudu, který žádnou náhradu nákladů nepřiznal. Svou právní úvahu účastníkům nikterak nepředestřel a nedal jim možnost se k věci vyjádřit a přednést argumenty ve svůj prospěch. Zejména s ohledem na fakt, že se ze strany krajského soudu jednalo nejen o změnu nákladového výroku o velmi vysoké částce, ale také o výjimečnou změnu povinného k uhrazení této částky, byla stěžovatelka v zásadě zbavena možnosti efektivní soudní ochrany.
III. Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice
13. Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníků řízení a od Okresního soudu v Kolíně si rovněž zapůjčil předmětný soudní spis vedený pod sp. zn. 12 C 447/2015.
14. Okresní soud v Kolíně ve svém vyjádření zcela odkázal na odůvodnění svého rozsudku.
15. Krajský soud uvedl, že pokud byl stěžovatel nucen po určitou dobu platit měsíční částky za přístup k základnímu vzdělávání, přehlíží, že na tyto výdaje pobíral od státu příspěvek v dvojnásobné výši. Krajský soud konstatoval, že druhá stěžovatelka uzavřela na základě svého svobodného a dobrovolného rozhodnutí smlouvu s třetí osobou odlišnou od vedlejší účastnice, přičemž vedlejší účastnici nevznikla žádná, natož sankční, povinnost toto plnění stěžovatelům saturovat. Vedlejší účastnice tedy není ve sporu ohledně tohoto nároku věcně pasivně legitimována a nedošlo ani k jejímu bezdůvodnému obohacení, neboť žádné prostředky od stěžovatelů neobdržela. Dále uvedl, že je přesvědčen, že neprovedením výslechu tehdy nezletilého prvního stěžovatele nebyla porušena jeho procesní práva, neboť o předmětné žalobě nevěděl, ve škole byl spokojený, o čemž svědčí i to, že v ní bez problémů absolvoval celou povinnou školní docházku, a těžko by mohl smyslu tohoto řízení porozumět. Nadto sám právní zástupce stěžovatelů v podání adresovaném soudu ze dne 29. 3. 2018 (č. l. 222-224 spisu) výslovně uvedl, že vzhledem k dosavadnímu průběhu řízení navrhuje, aby bylo od výslechu dalších svědků upuštěno, neboť skutkový stav považuje za dostatečně prokázaný.
16. Jde-li o nákladové výroky II. a III. napadeného rozsudku, krajský soud odkázal na své vyjádření k předchozí ústavní stížnosti, o níž bylo rozhodnuto usnesením Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2020, sp. zn. I. ÚS 3019/19. V něm uvedl, že nesouhlasí s tvrzením druhé stěžovatelky, že rozhodnutí o nákladech řízení bylo pro ni překvapivé, neboť vedlejší účastnice avizovala a argumentačně podložila svůj požadavek na náhradu nákladů řízení opakovaně již v řízení před soudem I. stupně, minimálně v podání ze dne 22. 6. 2018 (č. l. 238-241 spisu), a velmi podrobně též ve vyjádření k odvolání ze dne 11. 10. 2018 (č. l. 276-278 spisu). Nelze tedy souhlasit s tvrzením stěžovatelky, že s náhradou nákladů řízení vůbec nepočítala. Krajský soud zopakoval, že setrvává na svém přesvědčení, že vedlejší účastnici vznikly značné náklady řízení v důsledku "nedůvodné, šikanózní" žaloby. Bylo by podle něj extrémně nespravedlivé, aby důsledky nemorálního jednání matky tehdy nezletilého stěžovatele nesli zaměstnanci a žáci vedlejší účastnice. Podle krajského soudu by bylo nespravedlivé zatížit povinností hradit náklady řízení přímo prvního stěžovatele a potažmo jeho otce, proto byla tato povinnost uložena přímo druhé stěžovatelce.
17. Nejvyšší soud ve svém vyjádření shrnul průběh řízení a odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí. K tvrzené diskriminaci prvního stěžovatele spočívající v odmítnutí přiměřených úprav uvedl, že žalovaná vedlejší účastnice přijala opatření doporučovaná ve vztahu k potřebám stěžovatele a zajistila přítomnost asistenta pedagoga. Jestliže tedy stěžovatel vynaložil finanční částky pouze na osobní asistenci a současně pro něj žalovaná základní škola zajistila odbornou pomoc asistenta pedagoga při procesu jeho vzdělávání, neopomněla (neodmítla) podle názoru Nejvyššího soudu přijmout přiměřená opatření ve smyslu § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona. Nejvyšší soud dodal, že v otázce tvrzené diskriminace prvního stěžovatele obtěžováním nebylo věcně rozhodováno, neboť dovolání trpělo vadou, pro kterou nešlo ve vztahu k dovolatelem uplatněným nárokům v řízení pokračovat, jelikož v dovolání absentovalo vymezení, v čem dovolatel spatřoval předpoklady přípustnosti dovolání.
18. Vedlejší účastnice ve svém vyjádření vyjádřila pochybnost, kdo podal ústavní stížnost, na základě jakého pokynu či zmocnění, za prvního stěžovatele. Dodal, že dle jeho názoru nejsou stěžovateli citované právní normy aplikovatelné na posuzovanou právní věc a že celý původní spor je prioritně vystaven na posouzení rozdílu v činnosti asistenta pedagoga a osobního asistenta. Upozorňuje, že i sami stěžovatelé uznávají, že první stěžovatel na základě smlouvy mezi druhou stěžovatelkou a paní J. M. čerpal sociální služby jako osobní asistentky prvního stěžovatele. To, že druhá stěžovatelka toto marginalizuje jakýmsi odhadem o ,,časové dotaci 10 hodin měsíčně" není podstatné, a navíc toto ani neodpovídá objektivnímu stavu, kdy šlo zdaleka nejen o doprovod do a ze školy, ale i například o doprovod do dalšího sociálního zařízení v době mimo školní výuku a činnosti ryze osobní asistence, byť částečně vykonávané i v prostorách školního zařízení, jak plyne z dokazování provedeného v nalézacím řízení. Celková konstrukce o zásahu do práva na bezplatné vzdělávání včetně navazující rozsáhlé argumentace nemá dle vedlejší účastnice oporu ve skutkovém základu, natož uvažovaném předpokladu stěžovatelky, že by za činnosti asistenta pedagoga stěžovatelé platili. Vedlejší účastnice závěrem upozorňuje na skutečnost, že náklady řízení hradil zcela jiný subjekt než druhá stěžovatelka.
19. V replice ze dne 4. 11. 2022 odkázal právní zástupce stěžovatelů na podrobnou argumentaci v ústavní stížnosti, přičemž znovu zopakoval, že klíčovými aspekty případu jsou namítané porušení práva na vzdělání, nezajištění participace dítěte na řízení a následné extrémní rozhodnutí ohledně povinnosti hradit náklady řízení. Náklady rodina uhradit musela a v tomto smyslu měla štěstí, že byla finančně podpořena ze strany lidskoprávních nadací. Trestat tímto způsobem za uplatňování práva na ochranu před diskriminací by podle stěžovatelů mělo být tvrdě odmítnuto.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
20. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovateli a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelé jsou právně zastoupeni v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je (vyjma jedné z předložených námitek) přípustná, neboť stěžovatelé vyčerpali všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).
V. Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
21. Ústavní stížností stěžovatelé předkládají několik námitek, kterými se Ústavní soud bude postupně zabývat, aby mohl zodpovědět otázku, zda se obecné soudy při rozhodování o žalobě prvního stěžovatele nedopustily porušení jeho ústavně zaručených základních práv, či ústavně zaručených práv jeho matky, druhé stěžovatelky. Konkrétně jde o námitky a) nesprávného posouzení otázky přijetí přiměřených opatření a porušení práva stěžovatele na rovný přístup ke vzdělání, b) porušení práva prvního stěžovatele být slyšen a participovat na řízení, c) nesprávného hodnocení skutkového stavu v otázce obtěžování stěžovatele jako jedné z forem diskriminace, d) pochybení odvolacího soudu uložením povinnosti k náhradě nákladů řízení druhé stěžovatelce.
V.1. K otázce poskytnutí přiměřených úprav při vzdělávání
22. V první části ústavní stížnosti stěžovatelé namítají porušení práva na vzdělání v souvislosti s porušením principu rovnosti, Ústavní soud se proto bude nejprve zabývat problematikou řešenou před obecnými soudy z pohledu těchto základních práv.
V.1.1 Právo na vzdělání - obecná východiska
23. Článkem 33 odst. 1 Listiny je každému zaručeno právo na vzdělání. Odstavec 2 téhož ustanovení pak zakládá právo všech občanů na bezplatné vzdělání v základních a středních školách. Na mezinárodní úrovni je právo na vzdělání garantováno rovněž článkem 2 Dodatkového protokolu, jakož i článkem 13 ICESCR. Dětem je pak toto právo zaručeno též článkem 28 Úmluvy o právech dítěte. Ve vztahu k osobám s postižením je právo na vzdělání zakotveno v článku 24 CRPD.
24. Ústavní soud již dříve zdůraznil význam, který má vzdělání pro život každého jednotlivce. Vzdělání vytváří podmínky pro rozvoj jeho individuálních schopností, pro jeho seberealizaci a společenské uplatnění. V tomto ohledu má zásadní vliv na jeho rozhodování o vlastním osudu a v nejširším slova smyslu též na jeho úsilí o vlastní štěstí. Vzdělání je ovšem důležité nejen z pohledu konkrétního jednotlivce, nýbrž též společnosti jako celku. V přístupu k němu lze spatřovat implicitní předpoklad fungování demokratického státu, protože občanům fakticky otevírá prostor pro výkon jejich občanských a politických práv, a tím k jejich aktivní a co nejširší účasti na řešení záležitostí veřejného zájmu. Nastíněný význam nachází své vyjádření v právu na vzdělání a přístupu k němu. Má-li být přitom naplněn požadavek rovnosti v právech, je nezbytné, aby byla každému bez rozdílu poskytnuta rovná vzdělávací příležitost. Přesněji řečeno, každému musí být zaručen rovný a otevřený přístup ke vzdělání [viz nález sp. zn. III. ÚS 1136/13 ze dne 12. 8. 2015 (N 143/78 SbNU 209)].
25. Stejně jako ostatní práva zakotvená v hlavě čtvrté Listiny patří také právo na vzdělání mezi hospodářská, sociální a kulturní práva (jde konkrétně o tzv. sociální právo), přičemž ve smyslu článku 41 odst. 1 Listiny je možno se jej domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí. Avšak jak Ústavní soud již dříve konstatoval, i toto právo má své nepodmíněné "přímo aplikovatelné" jádro [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 35/95 ze dne 10. 7. 1996 (N 64/5 SbNU 487)]. Za nepodmíněnou součást práva na vzdělání Ústavní soud v témže nálezu označil právo na bezplatné základní a středoškolské vzdělání. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 25/94 [ze dne 13. 6. 1995 (N 31/3 SbNU 233)] pak Ústavní soud upřesnil, že bezplatnost vzdělání nepochybně znamená, že stát nese náklady na zřizování škol a školských zařízení, na jejich provoz a údržbu, především však nevyžaduje tzv. školné, tedy poskytování vzdělání na základním a středním stupni za úplatu. Zároveň dodal, že bezplatnost vzdělání nemůže spočívat v tom, že stát ponese veškeré náklady, které občanům v souvislosti s realizací práva na vzdělání vzniknou. Stát tedy může požadovat úhradu části nákladů v souvislosti s realizací práva na vzdělání.
26. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 Ústavní soud vyložil, že právo na vzdělání je jednotou institucionálního a materiálního aspektu. Institucionální aspekt práva na vzdělání spočívá v povinnosti státu vytvořit adekvátní systém vzdělávacích institucí. Této povinnosti státu pak na straně jednotlivce koreluje právo na přístup ke vzdělávacím institucím tvořícím dosažené institucionální uspořádání. Požadavku zajištění práva na vzdělání ve smyslu materiálním odpovídá povinnost státu zajistit vzdělání náležité kvality formy a obsahu a tomu odpovídající právo jednotlivce. Jistá míra elementární kvality každého z uvedených aspektů tvoří podstatu a smysl práva na vzdělání podle článku 33 Listiny. Institucionální aspekt esenciálního obsahu práva na vzdělání zahrnuje požadavek na existenci vzdělávacích institucí v rozsahu zajišťujícím každému efektivní přístup ke vzdělání [nález sp. zn. Pl. ÚS 34/17 ze dne 9. 7. 2019 (N 130/95 SbNU 84)].
27. Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") dovodil, že právo na vzdělání vyplývající z článku 2 Dodatkového protokolu ze své povahy vyžaduje provedení další úpravou přijatou státy, která se může lišit v místě a čase podle potřeb a zdrojů společnosti (komunity) a jednotlivců. Současně však zdůraznil, že taková "prováděcí" úprava států nesmí nikdy porušovat esenci samotného práva nebo vstupovat do konfliktu s jinými právy zaručenými Úmluvou či jejími protokoly (srov. rozsudek ve věci Belgian linguistic case, stížnosti č. 1474/62, 1677/62, 1691/62 a další ze dne 3. 10. 1972, či rozsudek Campbell proti Spojenému království, stížnost č. 13590/88 ze dne 25. 3. 1992). Podle ESLP právo na vzdělání zahrnuje především právo na otevřený a rovný přístup do státem již zřízených a existujících vzdělávacích zařízení (např. rozsudek Leyla Şahin proti Turecku, č. 44774/98 ze dne 10. 11. 2005).
28. Také Výbor OSN pro hospodářská, sociální a kulturní práva konstatoval, že navzdory principu progresivní realizace hospodářských, sociálních a kulturních práv jsou členské státy povinny zajistit alespoň minimální základní úroveň každého práva [CESCR General Comment No. 3: The Nature of States Parties' Obligations (Art. 2, Para. 1, of the Covenant), Sec. 10]. Za minimální obsah práva na vzdělání ve smyslu článku 13 ICESCR Výbor označil mimo jiné povinnost: "zajistit právo na přístup k veřejným vzdělávacím institucím a programům na bázi nediskriminace; zajistit, že vzdělání odpovídá cílům stanoveným článkem 13 odst. 1 Paktu; poskytnout základní vzdělání pro všechny v souladu s článkem 13 odst. 2 písm. a) Paktu,..." [CESCR General Comment No. 13: The Right to Education (Art. 13), Sec. 57 ].
29. Ústavní soud zdůrazňuje, že součástí práva na vzdělání dle článku 33 Listiny je právo nebýt diskriminován při realizaci tohoto práva. Princip nediskriminace je nezbytnou součástí esence práva na vzdělání, a tímto prizmatem tak Ústavní soud na nyní projednávanou věc nahlížel.
V.1.2 Princip rovnosti a zvláštní ochrana osob s postižením
30. Princip rovnosti (zákaz diskriminace) je na úrovni Listiny garantován článkem 1 a článkem 3 odst. 1. Na mezinárodní úrovni je ve vztahu k projednávané věci nutno zmínit zejména garance zakotvené v článku 14 Úmluvy, článku 2 odst. 2 ICESCR či článku 2 Úmluvy o právech dítěte.
31. Jelikož stěžovatel je osobou s postižením, je v nyní projednávaném případě nezbytné vzít v úvahu taktéž záruky zakotvené v Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením (CRPD), jakož i garance článku 23 Úmluvy o právech dítěte, který poskytuje zvláštní ochranu dětem s postižením.
32. Dle CRPD je jednou z forem nepřímé diskriminace rovněž odmítnutí provést tzv. přiměřené úpravy. Podle článku 5 odst. 3 CRPD mají smluvní státy, s cílem podpořit rovnoprávnost a odstranit diskriminaci, povinnost přijmout veškerá příslušná opatření pro zajištění poskytování přiměřené úpravy. Článek 2 CRPD tento pojem vysvětluje tak, že "přiměřená úprava" znamená nezbytné a odpovídající změny a úpravy, které nepředstavují nepřiměřené nebo nadměrné zatížení, a které jsou prováděny, pokud to konkrétní případ vyžaduje, s cílem zaručit osobám se zdravotním postižením uplatnění nebo užívání všech lidských práv a základních svobod na rovnoprávném základě s ostatními. Článek 24 CRPD upravuje právo na vzdělání osob s postižením, přičemž ve vztahu k tomuto právu opětovně zdůrazňuje princip nediskriminace, jakož i povinnosti zajistit přiměřené úpravy podle individuálních potřeb.
33. Požadavek přiměřených úprav dle CRPD představuje specifický přístup k problematice diskriminace, neboť svým adresátům ukládá povinnost v jednotlivých případech identifikovat, jaká opatření mohou být přijata, aby byly zohledněny konkrétní potřeby jednotlivce v kontextu, v němž se snaží o přístup například k práci, bydlení či vzdělání. Přiměřené úpravy tedy předpokládají přijetí individualizovaných a kontextově specifických opatření, která musí konkrétní aktér (jako například zaměstnavatel, či škola) přijmout, pokud pro ně nepředstavují nepřiměřené nebo nadměrné zatížení. Cílem přiměřených úprav je pak usnadnění integrace osob, které by jinak byly v daném kontextu z přístupu ke konkrétním společenským institucím či strukturám vyčleněny.
34. Otázkou rovného přístupu ke vzdělání u osob se zdravotním postižením se ve své judikatuře zabýval Evropský soud pro lidská práva, jenž v nedávném rozsudku ve věci G. L. proti Itálii (ze dne 10. 9. 2020 ve věci č. 59751/15) konstatoval, že neposkytnutím podpůrných opatření dívce s autismem během prvních dvou let povinné školní docházky s odvoláním na nedostatek finančních prostředků došlo k porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 2 Dodatkového protokolu. ESLP v tomto rozhodnutí zdůraznil, že článek 2 Dodatkového protokolu (právo na vzdělání) je třeba vykládat mimo jiné ve světle ustanovení o právu na vzdělání z dalších mezinárodních úmluv, jako je revidovaná Evropská sociální charta nebo Úmluva o právech osob se zdravotním postižením (CRPD). ESLP přímo odkázal na požadavek přiměřených úprav dle CRPD, přičemž shledal, že v daném případě vnitrostátní orgány nezjistily ani nezajistily skutečné potřeby stěžovatelky a neumožnily jí přístup ke vzdělání v rámci základní školy za srovnatelných podmínek jako ostatním dětem. Diskriminace utrpěná stěžovatelkou byla podle ESLP o to vážnější, že k ní došlo ve vztahu k základnímu vzdělávání, tvořícímu základ sociální integrace i první zkušenosti ze společného života, které je ve většině zemí povinné (mutatis mutandis, Ponomaryovi proti Bulharsku, č. 5335/05, rozsudek ze dne 21. 6. 2011, § 56-57).
35. Již ve věci Çam proti Turecku (rozsudek ze dne 23. 2. 2016 ve věci č. 51500/08) ESLP zdůraznil, že z vývoje mezinárodního a evropského práva je patrný význam zásad univerzality a nediskriminace při výkonu práva na vzdělání, přičemž s poukazem na mezinárodní dokumenty (CRPD, Evropská sociální charta) vyzdvihl význam inkluzivního vzdělávání jako nejvhodnějšího prostředku k naplnění těchto zásad. Také v tomto rozsudku ESLP dovodil, že článek 14 Úmluvy musí být vykládán ve světle požadavků uvedených úmluv a s přihlédnutím k pravidlu přiměřených úprav, na něž mají osoby se zdravotním postižením právo, aby mohly požívat základních práv a svobod na rovném základě s ostatními. Ve věci Enver Şahin proti Turecku (rozsudek ze dne 30. 1. 2018 ve věci č. 23065/12) ESLP tyto úvahy potvrdil a konstatoval, že inkluzivní vzdělávání je součástí mezinárodní odpovědnosti států v této oblasti. Prostor pro uvážení států je navíc podle ESLP menší u těch zranitelných skupin obyvatel, které byly v minulosti vystaveny značné diskriminaci, přičemž všechna rozhodnutí týkající se dětí se zdravotním postižením musí sledovat především nejlepší zájem dítěte.
36. Na druhou stranu ani ESLP nepovažuje právo na přiměřené úpravy za bezbřehé. Ve věci T. H. proti Bulharsku (rozsudek ze dne 11. 4. 2023 č. 46519/20) ESLP zdůraznil, že článek 14 vyžaduje přiměřené úpravy, nikoliv jakékoli myslitelné úpravy, které by mohly být provedeny za účelem zmírnění rozdílů vyplývajících z něčího zdravotního postižení bez ohledu na jejich náklady nebo praktické dopady. V citovaném rozhodnutí ESLP posuzoval, zda došlo k diskriminaci stěžovatele - žáka základní školy s psychosociálním postižením a problémovým chováním během prvních dvou let školní docházky. ESLP konstatoval, že ředitelka školy i třídní učitelka ve vztahu ke stěžovateli přijaly řadu přiměřených úprav (zejm. opakovaná setkávání s rodiči, zapojení studijního poradce, svolání školní komise a školní rady, návrh individuálního vzdělávacího plánu, doučování), přičemž neshledal porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 2 Dodatkového protokolu. Při posuzování tvrzené diskriminace stěžovatele pak ESLP přihlédl rovněž k postoji jeho rodičů, kteří odmítali kroky navržené školou a svým působením oslabili vztah mezi dotčenými stranami. Také náklady na požadované úpravy, jejich praktický dopad a faktická spolupráce zákonných zástupců tedy hrají roli při posuzování otázky přijetí přiměřených úprav ze strany školského zařízení.
37. Na úrovni zákona je ochrana před diskriminací upravena zejména zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "antidiskriminační zákon"), jehož výkladem a aplikací se obecné soudy zabývaly v projednávaném případě. Úprava analogická požadavku přiměřených úprav dle CRPD je zakotvena v ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona, podle nějž se "nepřímou diskriminací z důvodu zdravotního postižení rozumí také odmítnutí nebo opomenutí přijmout přiměřená opatření, aby měla osoba se zdravotním postižením přístup k určitému zaměstnání, k výkonu pracovní činnosti nebo funkčnímu nebo jinému postupu v zaměstnání, aby mohla využít pracovního poradenství, nebo se zúčastnit jiného odborného vzdělávání, nebo aby mohla využít služeb určených veřejnosti, ledaže by takové opatření představovalo nepřiměřené zatížení". Jak v napadeném rozhodnutí správně dovodil Nejvyšší soud, tato úprava dopadá nejen na služby dostupné (nabízené) veřejnosti jako je přístup ke zboží a službám, ale i na služby poskytované veřejnoprávními subjekty (např. zdravotní péče, vzdělávání apod.), dotýká se tedy i přístupu k institucím zajišťujícím základní vzdělání.
38. Současné znění školského zákona obsahuje úpravu přiměřených opatření ve vzdělávání, přičemž jedním z nich je i využití asistenta pedagoga. Podpůrná opatření dle § 16 a násl. školského zákona představují ve vztahu k obecné úpravě přiměřených opatření v antidiskriminačním zákoně úpravu speciální. Úprava podpůrných opatření však byla do školského zákona zakotvena až jeho novelou provedenou zákonem č. 82/2015 Sb. s účinností od 1. 9. 2016. Jak připomněl Nejvyšší soud, touto novelou byla mimo jiné podstatně změněna dosavadní právní úprava ve vztahu k inkluzivnímu vzdělávání a přístupu k žákům se speciálními vzdělávacími potřebami. Mimo jiné tato novela zakotvila právo dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami na bezplatné poskytování podpůrných opatření školou a školským zařízením (§16 odst. 1 školského zákona). Podpůrná opatření, jakož i jejich financování se podle současné úpravy odvíjí od potřeb konkrétního dítěte či dětí se speciálními vzdělávacími potřebami.
39. V nyní projednávaném případě však obecné soudy vycházely při právním hodnocení věci z právní úpravy účinné v rozhodném období mezi lety 2012 - 2015. Podle tehdejšího znění školského zákona odpovídalo povinnosti přijímat přiměřená opatření právo žáků se speciálními vzdělávacími potřebami na vzdělávání, jehož obsah, formy a metody odpovídají jejich vzdělávacím potřebám a možnostem, na vytvoření nezbytných podmínek, které toto vzdělávání umožní, a na poradenskou pomoc školy a školského poradenského zařízení (§ 16 odst. 6 školského zákona, ve znění účinném do 31. 8. 2016). Asistent pedagoga je přiměřeným opatřením podle ustanovení § 3 odst. 2 antidiskriminačního zákona, jakož i formou podpory žákovi podle ustanovení § 16 odst. 6 školského zákona, resp. podle ustanovení § 1 odst. 2 a 3 vyhlášky č. 73/2005 Sb., o vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, žáků a studentů mimořádně nadaných, ve znění účinném do 31. 8. 2016.