Nález
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 38/23 dne 6. prosince 2023 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudců a soudkyň Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Tomáše Lichovníka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Davida Uhlíře, Jana Wintra, Daniely Zemanové a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátor Ing. Zdeněk Nytra, zastoupené JUDr. Vladimírem Jirouskem, advokátem, sídlem Preslova 361/9, Ostrava, na zrušení § 2 odst. 2 písm. e) a § 18a zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení a vlády jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení a obsah podaného návrhu
1. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 20 senátorů (dále také "navrhovatelka") domáhá zrušení § 2 odst. 2 písm. e) a § 18a zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 183/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
2. Navrhovatelka tvrdí, že praxe, kterou napadená ustanovení zakládají (při současné legalizaci údajného protiprávního stavu, o kterém bude pojednáno níže), porušuje lidská práva zakotvená v čl. 1 až 4 a 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v čl. 1, 3 a 4 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluvy o lidských právech a biomedicíně (č. 96/2001 Sb. m. s.; dále též jen "Úmluva o lidských právech a biomedicíně" či "Úmluva").
3. Napadená zákonná ustanovení jsou rovněž v kolizi s řadou jiných zákonných ustanovení, ať již obsažených v zákoně č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o zdravotních službách"), v zákoně č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o nelékařských zdravotnických povoláních" nebo "zákon č. 96/2004 Sb."), či v dalších právních předpisech, uvedených níže.
4. Navrhovatelka uvádí, že logopedie je v civilizovaných zemích a na základě již obecně uznávaných medicínských poznatků ryze zdravotnickým oborem. Podle právní úpravy platné a účinné v době podání tohoto návrhu tomu tak bylo i v České republice. Logopedie je oborem nedělitelným a jediným, a proto zavedení institutu (který byl již i před aktuální právní úpravou hojně - a protiprávně - používaný) tzv. školského logopeda (jako institutu nemedicínského) je pro obor logopedie zavádějící a s ohledem na jeho povahu i zdraví ohrožující. Dle nejnovějších vědeckých poznatků totiž tvoří obecné artikulační vady pouze cca 10 % logopedických vad, většina dalších je řazena pod tzv. neurovývojové poruchy, poruchy s genetickým základem apod. Proto se studium logopedie v řadě vyspělých zemí přesunulo či přesouvá na lékařské fakulty (např. Švédsko, Francie, Velká Británie).
5. Navrhovatelka poukazuje na rozdíl ve vzdělávání klinických a školských logopedů a zdůrazňuje, že byť vychází ze stejného vzdělávacího základu (tzn. shodného magisterského pedagogického programu, který školskému logopedovi jako speciálnímu pedagogovi pro výkon praxe postačuje), na vzdělání klinického logopeda jsou kladeny nesrovnatelně vyšší nároky. Dle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních je totiž třeba splnit povinnou tříletou praxi (plný pracovní úvazek) pod dohledem klinického logopeda (školitele). Ta se skládá ze základního vzdělávacího kmene (18 měsíců) a po úspěšném absolvování této praxe na logopedickém pracovišti zdravotnického zařízení z tzv. specializovaného výcviku (18 měsíců); kromě každodenní odborné praxe je čekatel v rámci základního kmene povinen absolvovat kurzy a semináře zaměřené na související lékařské obory (foniatrie, neurologie, ORL, geriatrie), musí zvládnout podstatu anatomie, fyziologie a patofyziologie v oblasti ORL a neurologie a minimálně v rozsahu 2 týdnů vykonat praxi na lůžkovém logopedickém pracovišti nebo v léčebně (tj. celkem 50 dnů specializovaného vzdělávání). V průběhu tzv. specializovaného výcviku musí čekatel kromě běžné logopedické praxe pod vedením školitele absolvovat mj. specializační stáže na specializovaném akreditovaném pracovišti (tj. v rámci druhé části praxe - celkem 53 dnů předepsaného specializovaného vzdělávání).
6. Po tříleté praxi je budoucí klinický logoped povinen složit atestační zkoušku před komisí určenou Ministerstvem zdravotnictví, a to za povinné účasti lékaře (povětšinou foniatr nebo lékař ORL). Atestace je zaměřena na poruchy hlasu (anatomie hlasového a dýchacího ústrojí, fyziologie tvorby hlasu atd.), na poruchy řeči (anatomie a fyziologie řečového ústrojí, specifické poruchy vývoje řeči, organické změny mluvidel, poruchy plynulosti řeči - např. koktavost atd.), na vady a poruchy sluchu (např. anatomie a fyziologie sluchového ústrojí vč. související diagnostiky), na znalosti ze souvisejících lékařských oborů (foniatrie, audiologie, neurologie etc.), na znalosti z nelékařských oborů (klinická psychologie, fonetika) a konečně na lékařskou etiku, organizaci zdravotnictví, systém všeobecného zdravotního pojištění atd. Po atestaci následují další dva roky povinné praxe včetně certifikovaných kurzů a teprve poté má absolvent právo uzavřít smlouvu se zdravotní pojišťovnou a vykonávat logopedii jako samostatný klinický logoped.
7. Navrhovatelka zdůrazňuje, že logopedie je tzv. nelékařským zdravotnickým oborem zaměřeným na léčení poruch komunikace a poruchy hlasu a ve smyslu ústavního pořádku a právní úpravy platné a účinné před podáním tohoto návrhu se tomuto oboru mohly věnovat pouze osoby splňující rozsáhlý soubor zákonem stanovených podmínek, a to při dodržování zákonem stanovených standardů a postupů a při zákonem stanoveném vybavení, to vše pod kontrolou ze strany orgánů zdravotní a hygienické státní správy, pod povinným pojištěním a na základě smluv uzavřených se zdravotními pojišťovnami při dodržování čl. 31 Listiny. Oproti tomu posláním a kompetencemi speciálních pedagogů po ukončení magisterského pedagogického studia zahrnujícího absolvování volitelných předmětů, tzv. pédií (logopedie, surdopedie, tyflopedie, somatopedie atd. - viz výše), je zabývat se rozvojem, výchovou a vzděláváním osob postižených ať již logopedickými, surdopedickými, či jinými vadami. Zásadně platí, že tato speciální pedagogická disciplína není určena k léčení zdravotních vad a poruch, a to včetně logopedických vad.
8. Napadená zákonná ustanovení však právě k tomuto slouží a legalizují dlouhodobě tolerovanou praxi speciálních pedagogů provozujících logopedické poradny s celotýdenním provozem (tj. mimo školská zařízení), zaměřenou téměř výlučně právě na léčení logopedických vad. Umožňují tak, aby zdravotnický obor vykonával absolvent pouze magisterského pedagogického programu, a to bezprostředně po ukončení pedagogického studia bez jakékoliv předchozí praxe, bez dalšího povinného vzdělávání, zkoušek, bez kontroly státních orgánů, bez vázanosti na zdravotní pojišťovny, a to za nemalé hotové výdaje placené pacienty, resp. jejich rodiči, jakkoliv by mělo platit, že terapie logopedických vad spadá pod veřejné pojištění s nárokem na bezplatnou zdravotní péči.
9. Navrhovatelka uvádí, že každý klinický logoped se relativně často potýká s důsledky vadné terapie poskytované speciálními pedagogy. Následky takto poskytované nekvalifikované péče jsou mnohdy neodstranitelné či těžce odstranitelné, neboť včasné (a kvalifikované) odhalení a léčba logopedické vady již od raného věku dítěte jsou často zásadní. Zpoždění léčby o cca 2 až 3 roky v předškolním věku již může způsobit nemožnost dosažení relevantního rozvoje řeči. Jako příklad lze uvést nejčastější případ, kdy záměna vývojové dysfázie s dyslálií (úprava artikulace) podmiňuje přetížení řečové funkce, což velmi často vede k neurotizaci pacienta. Obrátí-li se rodič dítěte na klinického logopeda po jednom až dvou letech trvání "školské terapie" dyslálie, dochází u takového pacienta s neurovývojovou vadou (vývojová dysfázie) mnohdy ke koktavosti, tj. těžko odstranitelné vadě, jež je pro daného pacienta celoživotním problémem.
10. Navrhovatelka poukazuje na čl. 31 Listiny, který stanoví, že každý má právo na ochranu zdraví, přitom na základě veřejného pojištění mají občané právo na bezplatnou zdravotní péči. Současně upozorňuje na Úmluvu o lidských právech a biomedicíně, zejména na čl. 3, zavazující členské státy, aby v rámci své jurisdikce zajistily rovnou dostupnost zdravotní péče patřičné kvality, a na čl. 4, podle kterého je nutné jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy. Současně dle čl. 5 Úmluvy platí, že každá osoba musí být o účelu a povaze zákroku (postupu realizovaného v rámci poskytované zdravotní péče), jakož i o jeho důsledcích a rizicích předem informována.
11. Navrhovatelka dále poukazuje na § 2 odst. 4 písm. b) zákona o zdravotních službách, podle kterého "zdravotní péčí se rozumí preventivní, diagnostické, léčebné, léčebně rehabilitační [...] nebo jiné zdravotní výkony prováděné zdravotnickými pracovníky (dále jen ,zdravotní výkon´)" za účelem předcházení, odhalení a odstranění vady nebo posuzování zdravotního stavu [§ 2 odst. 4 písm. a)]; a dále na § 28 odst. 3 písm. f) citovaného zákona, který stanoví povinnost předem informovat pacienta o ceně zdravotních služeb nehrazených nebo částečně hrazených z veřejného zdravotního pojištění. Jinak řečeno, zákon zakazuje hotovostní úhrady v případě takových výkonů, které jsou zdravotním pojištěním kryty a zdravotními pojišťovnami hrazeny.
12. Navrhovatelka upozorňuje, že výše uvedená zdravotní péče zahrnující ve smyslu § 2 odst. 4 písm. b) zákona o zdravotních službách zdravotní výkony včetně zdravotních výkonů při léčení logopedických vad, které jsou vedeny v seznamu Mezinárodní statistické klasifikace nemocí a přidružených zdravotních problémů vydávaném pro odbornou zdravotnickou veřejnost a zdravotní pojišťovny jako nemoci, resp. zdravotní vady (např. Afázie - v MKN pod označením R47.0; Breptavost - F98.6; Dysartrie - R47.1; Dysfagie - R13; Dyslálie nebo Vývojová dyslálie - F80.0; Vývojová dysfázie - F80.1 a F80.2; Koktavost - F98.5 a další), je klinickým logopedům na základě smluv se zdravotními pojišťovnami hrazena jako léčba z prostředků veřejného pojištění. Ačkoliv tedy příslušná léčba spadá výhradně pod zdravotní péči klinických logopedů při dodržení standardů (postupů) předepsaných zákonem, školští logopedové za stejné výkony (a to včetně diagnostiky), prováděné bez odpovídajícího vzdělání, dlouhodobě inkasují hotovostní úhrady, a to často ve výši, jež přesahuje úhrady zdravotních pojišťoven klinickým logopedům.
13. Navrhovatelka spatřuje rozpor napadených ustanovení i s § 23 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních a s dalšími právními předpisy vymezujícími podmínky (standardy) výkonu logopedie. Citované ustanovení upravuje odbornou způsobilost k výkonu povolání logopeda ve zdravotnictví [přitom § 23 odst. 1 citovaného zákona je prakticky obsahově shodný s napadeným ustanovením § 18a zákona č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pedagogických pracovnících" nebo "zákon č. 563/2004 Sb.")]. Ustanovení § 23 zákona o nelékařských zdravotnických povoláních však v odst. 2 až 4 stanoví klinickým logopedům oproti logopedům školským další zákonné podmínky pro nabytí způsobilosti k výkonu tohoto povolání (povinná tříletá praxe pod dohledem klinického logopeda, atestační zkouška, absolvování specializačního vzdělávání v oboru klinické logopedie - srov. shora).
14. Již ze samotného označení zákona o nelékařských zdravotnických povoláních podle navrhovatelky jednoznačně vyplývá, že logopedie je zdravotnickým povoláním, přitom v § 23 odst. 5 zákonodárce určuje, které činnosti výkon povolání logopeda ve zdravotnictví zahrnuje: "činnosti preventivní, diagnostické, léčebné, rehabilitační a dispensární péče". Vymezení činností (zdravotní péče) logopeda pak koresponduje s vymezením zdravotních výkonů v zákoně o zdravotních službách. Žádný z těchto zdravotních výkonů určitě nepřísluší speciálním pedagogům, jelikož žádnou takovou činnost nelze vnímat jako činnost pedagogickou. Skutečnost je však taková, že veškeré tyto činnosti (včetně diagnostiky) speciální pedagogové dlouhodobě a s náležitou veřejnou prezentací provozují, a to za již zmíněné hotovostní úhrady.
15. Úmluva o lidských právech a biomedicíně zakládá povinnost dodržovat v oblasti péče o zdraví závazně uložené profesní povinnosti a standardy. V této souvislosti navrhovatelka poukazuje též na vyhlášku Ministerstva zdravotnictví č. 92/2012 Sb., o požadavcích na minimální technické a věcné vybavení zdravotnických zařízení a kontaktních pracovišť domácí péče, ve znění pozdějších předpisů, ve které je povinné vybavení ambulance klinického logopeda (kromě tzv. společných požadavků) předepsáno v příloze č. 2/I/b.2.5. Dále připomíná vyhlášku č. 79/2013 Sb., o provedení některých ustanovení zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, (vyhláška o pracovnělékařských službách a některých druzích posudkové péče), ve znění pozdějších předpisů, stanovující mj. náležitosti povinné dokumentace a další povinnosti, zákon č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, ve znění pozdějších předpisů, upravující zásady při zpracování posudků, které kliničtí logopedové vystavují např. pro účely škol, a také další právní předpisy týkající se požadavků na pracoviště a pracovní prostředí nebo stanovující podmínky ochrany zdraví při práci (srov. nařízení vlády č. 361/2007 Sb., kterým se stanoví podmínky ochrany zdraví při práci, ve znění pozdějších předpisů, nebo nařízení vlády č. 101/2005 Sb., o podrobnějších požadavcích na pracoviště a pracovní prostředí).
16. Navrhovatelka shrnuje, že ačkoliv zákonná úprava, která navazuje na Listinu a Úmluvu, zcela jednoznačně ukládá, že logopedické výkony, resp. logopedickou péči, lze provádět pouze za podmínek a způsobem, jenž je vymezen v příslušných ustanoveních zákona o zdravotních službách a zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, dochází zavedením institutu "školského logopeda" napadenými ustanoveními k legitimizaci dosud zjevně protiprávního stavu, neboť umožňuje provádět jednotlivé výkony logopedické péče jinak podléhající výše uvedeným omezením mimo tyto právním režimem stanovené profesní povinnosti a standardy a fakticky svěřuje zdravotní výkony pedagogům, tzn. nikoliv zdravotníkům, a navíc za úplatu. Za situace, kdy poskytovaná logopedická péče nemůže být realizována jinak než prostřednictvím zdravotních výkonů, je podle navrhovatelky porušení Listiny a Úmluvy zřejmé.
17. Navrhovatelka popisuje dosavadní praxi provozovanou v České republice v soukromých logopedických poradnách speciálními i jinými pedagogy. Na webových stránkách jsou označovány jako poradny poskytující speciální logopedickou diagnostiku zahrnující anamnézu, logopedické vyšetření a sestavení plánu terapie, dále pak speciální logopedickou terapii na základě provedené diagnostiky. V rámci této prezentace proto tyto poradny zjevně nabízejí zdravotní služby, resp. zdravotní péči. Provozovatelé těchto logopedických poraden zároveň uvádí, že logopedickou péči neposkytují na základě smluv se zdravotními pojišťovnami (podobný postup je však podle navrhovatele vyloučen), a odkazují na ceník logopedických služeb, v nichž se cena za vstupní diagnostiku či "vstupní setkání" pohybuje v částkách od 900 Kč do 2 500 Kč až 3 000 Kč, ceny následných terapií v trvání jedné cca 30 min. obvykle od 300 Kč do 600 Kč. Jelikož součástí nabízené péče je rovněž diagnostika a terapie konkrétních logopedických vad, např. vývojové dysfázie, koktavosti apod., je zřejmé, že hotovostní úhrady za tuto zjevně zdravotní péči jsou nezákonné a protiústavní, neboť tato péče je v rámci praxe klinických logopedů hrazena z veřejného pojištění na základě smluv se zdravotními pojišťovnami při stanovení detailních výpočtových kritérií.
18. Navrhovatelka uzavírá, že napadená právní úprava je výsledkem nesmírně silného lobbingu pedagogů, který převážil i jednoznačné a konkretizované apely ze strany lékařů a odborných společností upozorňujících na nevhodnost zavedení institutu školského logopeda a na negativní dopady na zdraví dětí.
19. Navrhovatelka odkazuje rovněž na vyjádření odborných lékařských spolků, pocházející z období před přijetím napadené zákonné úpravy. Tato vyjádření již reagovala na dosud protiprávně provozovanou "logopedickou" praxi pedagogů a upozorňovala na důsledky této nekvalifikované péče.
20. Sdružení praktických lékařů pro děti a dorost, z. s., např. uvedlo, že "registruje v posledních letech narůstající nekompetentní snahy rezortu školství zasahovat do léčby dětí s neurovývojovými poruchami. Především se jedná o děti s poruchami řeči (výslovnosti), jazyka (složitého jazykového systému) a sociální komunikace. Vzhledem k tomu, že neurovývojové poruchy mají tendence vytvářet komorbidity, často se sekundárními důsledky v podobě dalších duševních poruch, považujeme jakýkoliv zásah pedagogů do léčby nemocí za rizikový [...] Navrhovaný název dvou rozličných povolání (klinický logoped x školský logoped) nebude veřejností rozlišován a zcela nesystémově dojde k situaci, že zdravotní péči budou poskytovat školští pracovníci bez zdravotnické kvalifikace a bez jakékoliv odpovědnosti za poskytnutou péči".
21. Odborná společnost praktických dětských lékařů ČLS JEP konstatovala, že "poruchy vývoje řeči a jazyka jsou příznakem vývoje dítěte jako takové (tzv. neurovývojové poruchy) [...] Jedná se tedy většinově o poruchy, které musí být diagnostikovány v oblasti zdravotnictví, nikoli školství a musí k nim být přistupováno komplexně ve zdravotnickém systému [...] Pokud se podíváme na kompetence současného speciálního pedagoga, považujeme je za odpovídající školskému prostředí. Diferenciální diagnostika patří do rukou zdravotnického pracovníka".
22. Společnost dětské neurologie, Česká lékařská společnost J. E. Purkyně uvedla, že "diagnostika dětí s neurovývojovými poruchami patří do kompetence kvalifikovaných zdravotnických profesí, klinického logopeda, klinického psychologa, dětského neurologa, dětského psychiatra apod. [...] pracovníci školství (tzv. školský logoped) nemají k této komplexní diagnostice dostatečnou kvalifikaci. Neadekvátní posílení kompetencí pedagogických pracovníků v diagnostice neurovývojových poruch může významně snížit kvalitu péče o tyto pacienty".
23. Navrhovatelka připojila k návrhu rovněž vyjádření České společnosti otorinolaryngologie a chirurgie hlavy a krku, Institutu postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví, Sdružení ambulantních specialistů ČR, o. s., která shodně upozorňují na následky zavedení pozice školského logopeda ve smyslu zhoršení kvality diagnostiky a následné léčby řečových vad a nekompetentní péče o děti s rizikem trvalých následků. Za Institut postgraduálního vzdělávání ve zdravotnictví se k problematice vyjádřil MUDr. Libor Černý, Ph.D., člen výboru foniatrické sekce ORL společnosti ČLS JEP, vedoucí subkatedry Foniatriae a audiologie, klinické logopedie, IPVZ Foniatrické kliniky 1. lékařské fakulty Univerzity Karlovy. Ten v souvislosti s napadenou právní úpravou upozorňoval mimo jiné na matoucí situaci pro rodiče a na neadekvátní a nekompetentní péči. Zdůraznil rovněž, že bez odpovídajícího vzdělání v medicínských oborech nelze zajistit kompetentní diagnostiku poruchy vývoje řeči a jazyka.
24. Navrhovatelka připojuje i zkušenosti s obdobnou právní úpravou na Slovensku, ke které se vyjádřila Slovenská spoločnosť pre otorinolaryngológiu a chirurgiu hlavy a krku: "Nevhodně koncipovaná právní úprava na úseku školství přináší neoprávněné a nežádoucí posílení kompetencí speciálních pedagogů - školských logopedů, a to bez potřebné kvalifikace a klinické praxe, což odporuje legislativě platné pro samostatný zdravotnický obor: klinická logopedie. V neposlední řadě tato práce způsobuje nekompetentní zásahy školských logopedů do diagnostiky, která u všech komunikačních poruch náleží dle kvalifikace klinickému logopedovi, resp. všeobecnému lékaři pro děti a dorost, nebo jiné osobě se zdravotnickým vzděláním."
25. Navrhovatelka odkazuje též na vyjádření nadnárodní logopedické společnosti, která sdružuje logopedy, resp. logopedické subjekty Evropské unie, International Association of Communication Sciences and Disorders (Mezinárodní asociace pro komunikační vědy a poruchy - IALP), která varuje před umožněním provádět diagnostiku a léčbu dětí a dospělých s poruchami řeči, jazyka a komunikace i jiným osobám než logopedům. To by bylo v rozporu s pokyny Světové zdravotnické organizace (WHO) a OECD, které uznávají logopedii jako samostatnou profesi, jejíž lékaři mají specifické znalosti, dovednosti a zkušenosti s diagnostikou a léčbou osob s poruchami řeči, jazyka, komunikace a polykání. Tito lékaři mají vymezený rozsah praxe, který jim poskytuje nejvyšší úroveň odborných znalostí u takto problémových skupin obyvatelstva. Asociace upozorňuje na rizika, která jsou spojena s včasným nerozpoznáním či nevhodným řešením vývojových vad řeči spojených s onemocněními, jako je dětská mozková obrna či porucha autistického spektra, osobami, které nemají specializované vzdělání a klinické zkušenosti. Následkem bývá nižší úroveň vzdělání, nižší gramotnost a problémy v chování. Asociace proto podporuje svého přidruženého člena, Asociaci klinických logopedů, v námitce proti změně statusu osob uznaných jako příslušná profese pro hodnocení a léčbu širokého spektra obtíží v oblasti řeči, jazyka, komunikace a polykání.
II. Vyjádření účastníků, vedlejšího účastníka řízení a replika navrhovatelky
26. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a veřejnému ochránci práv.
27. Poslanecká sněmovna se ve vyjádření omezila na popis průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí zákona č. 183/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 563/2004 Sb., o pedagogických pracovnících a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 183/2023 Sb."), a konstatovala, že vyslovila s návrhem zákona souhlas ústavně předepsaným postupem, zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadených ustanovení.
28. Senát ve vyjádření k návrhu podrobně popsal legislativní proceduru, která předcházela přijetí příslušného zákona. Uvedl, že návrh zákona projednal výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice a ústavněprávní výbor a oba shodně doporučily plénu Senátu schválit jej ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona projednal rovněž výbor pro zdravotnictví; ten k němu přijal čtyři pozměňovací návrhy, jejichž obsahem byla terminologická změna spočívající v nahrazení pojmu "školský logoped" pojmem "speciální pedagog pro vady a poruchy řeči", a to s cílem zabránit záměně speciálně pedagogické činnosti se zdravotní péčí v oboru klinické logopedie. V odůvodnění výbor pro zdravotnictví uvedl, že "nebude docházet k mýlkám a pojmenování bude jasně deklarovat resort působení, dosažené vzdělání a kompetence". Senátorky a senátoři se v obecné rozpravě poměrně rozsáhle věnovali úvahám, nakolik mohou školský a klinický logoped fungovat v praxi vedle sebe, nicméně žádné pochybnosti ohledně ústavní konformity navrhované "dvoukolejnosti" nezazněly. Senát schválil návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, když se v hlasování pro tento návrh vyslovilo 40 senátorů ze 62 přítomných, 3 byli proti. Rovněž Senát ponechal na Ústavním soudu, aby návrh na zrušení napadených zákonných ustanovení posoudil a ve věci rozhodl.
29. Vláda přijala dne 30. 8. 2023 usnesení č. 646, kterým schválila svůj vstup do řízení před Ústavním soudem a zároveň uložila ministrovi pro legislativu, aby společně s ministrem školství vypracoval vyjádření vlády k předmětnému návrhu.
30. Vláda navrhla návrh na zrušení napadených ustanovení zamítnout. Námitky navrhovatele prý totiž postrádají jakýkoliv ústavněprávní rozměr. Vláda tvrdí, že zákonodárce nevnímá profesi logopeda jako a priori zdravotnické povolání. To vyplývá i ze zákona o nelékařských zdravotnických povoláních, který důsledně používá pojmy "klinický logoped" a "logoped ve zdravotnictví". Rovněž v příloze k nařízení vlády č. 275/2016 Sb., o oblastech vzdělávání ve vysokém školství, je studijní program logopedie zařazen do oblasti vzdělávání "neučitelská pedagogika", přičemž s ohledem na typ studijního programu se absolvent uplatní "v institucích zabývajících se výchovou, vzděláváním, poradenstvím a sociální péčí i ve zdravotnictví".
31. Vláda připomíná vymezení esenciálního obsahu čl. 31 Listiny, zahrnujícího právo na ochranu zdraví a bezplatnou zdravotní péči, které již v minulosti provedl Ústavní soud, když uvedl, že z čl. 31 Listiny "je třeba dovozovat povinnost státu zajišťovat občanům dostatečnou ochranu před faktory ohrožujícími jejich zdraví a veřejnou zdravotní péči" [nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.)]. Novela zákona č. 563/2004 Sb. se ovšem práva na ochranu zdraví nedotýká. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 563/2004 Sb. tento zákon upravuje předpoklady pro výkon činnosti pedagogických pracovníků, další vzdělávání pedagogických pracovníků a jejich kariérní systém, odchylky od způsobu rozvržení pracovní doby a zvláštní pravidla pro sjednávání doby trvání pracovního poměru. V případě školského logopeda upravuje citovaný zákon pouze způsob získání odborné kvalifikace u této kategorie pedagogických pracovníků - v rozporu s tvrzením navrhovatelky se tak zákonná úprava vůbec nezabývá poskytováním jakýchkoli logopedických služeb, a to nejen v oblasti zdravotnictví, ale dokonce ani v oblasti školství, tím méně jejich úhradou. Z dikce napadené úpravy tedy jasně vyplývá, že školský logoped je výhradně pedagogickým, nikoli zdravotnickým pracovníkem, a že žádné zdravotnické výkony neposkytuje.
32. Vláda připomíná, že nezdravotnická logopedická péče je podle § 9 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 317/2005 Sb., o dalším vzdělávání pedagogických pracovníků, akreditační komisi a kariérním systému pedagogických pracovníků, ve znění pozdějších předpisů, dlouhodobě součástí výchovy a vzdělávání, konkrétně v podobě specializované činnosti speciálního pedagoga v oblasti školské logopedie. Sám pojem "školská logopedie" je proto dnes již zavedený a bezrozporný. Vzhledem k setrvalému nárůstu řečových vad a dalších logopedických problémů u dětí a žáků Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy navrhlo posílit a prohloubit logopedickou péči ve školství zavedením zvláštní kategorie pedagogického pracovníka - školského logopeda. Na rozdíl od výkonu specializovaných činností, které jsou zejména pracemi souvisejícími s přímou pedagogickou činností (tvořícími menší část úvazku pedagogických pracovníků), školský logoped, jako zvláštní samostatný pedagogický pracovník, právě výkonem školské logopedie vykonává přímou pedagogickou činnost (a tedy se zabývá školskou logopedií ve větší části svého úvazku). Novela rovněž upřesnila a v zákoně zakotvila kvalifikační předpoklady pro výkon činnosti školského logopeda, zejména povinnost složení státní závěrečné zkoušky z logopedie a surdopedie.
33. Z uvedeného vyplývá, že zájmy, které napadená úprava sleduje, jsou legitimní a z ústavněprávního pohledu plně akceptovatelné. Vláda má rovněž za to, že zákonná úprava zavádějící samostatnou kategorii pedagogického pracovníka - školského logopeda je racionální, vychází ze zkušeností a potřeb daného segmentu školství (logopedické péče ve školství), a to dětí, žáků i pedagogických pracovníků, a konečně, že žádný protichůdný legitimní zájem v tomto případě neexistuje. Navrhovatelka nezpochybňuje existenci školské logopedie, pouze brojí proti tomu, aby se pedagogický pracovník působící v oblasti školské logopedie označoval jako školský logoped. Pouhé změně názvu přitom přičítá z podstaty absurdní důsledky, např. že pedagogický pracovník - školský logoped by mohl poskytovat zdravotnické úkony, což napadená zákonná úprava neumožňuje. Napadá-li navrhovatelka příslušná ustanovení zákona o pedagogických pracovnících, kterými byla nově zavedena kategorie pedagogických pracovníků, kterou je školský logoped, pro rozpor s čl. 31 větou první Listiny, pak je podle vlády namístě tuto zákonnou úpravu přezkoumat pomocí tzv. testu rozumnosti.
34. Vláda z výše uvedených důvodů navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.
35. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
36. Navrhovatelka v replice k zaslaným vyjádřením uvádí, že je-li logopedická péče realizována jinak než za splnění rozsáhlého souboru zákonem stanovených podmínek, při dodržování zákonem stanovených standardů a postupů a při zákonem stanoveném vybavení, je porušení ústavního pořádku zřejmé. K vyjádření Senátu, že v průběhu projednávání napadených ustanovení nebyla otázka ústavní konformity diskutována, navrhovatelka uvádí, že tomu tak nebylo patrně proto, že v legislativním procesu nebyla připomenuta Úmluva o lidských právech a biomedicíně, jejíž souvislost s příslušnými ustanoveními Listiny je v řízení před Ústavním soudem zásadní.
37. K vyjádření Poslanecké sněmovny navrhovatelka upozornila, že Poslanecké sněmovně byl předložen pozměňující návrh na změnu označení "školský logoped" na "speciální pedagog pro vady a poruchy řeči". Podali jej poslanci ze všech parlamentních stran, což podle navrhovatelky nebývá právě obvyklé, a podpořila jej řada poslanců - lékařů či poslanců působících ve zdravotnickém prostředí, i pedagogové, tedy poslanci vycházející ze znalosti praxe jak na úseku zdravotnictví, tak školství. I z toho je tedy zřejmé, že si odborná veřejnost z řad poslanců byla negativních důsledků zavedení institutu školského logopeda vědoma.
38. Z vyjádření vlády, že školští logopedové neprovozují léčebné terapie logopedických vad včetně diagnostiky, je zjevné, že vláda není seznámena s reálným obsahem letité a úplatné praxe speciálních pedagogů v soukromých logopedických poradnách. Navrhovatelka odkazuje na veřejně prezentované nabídky těchto zařízení, kde je provádění těchto úkonů nabízeno, s tím, že od doby účinnosti napadených ustanovení popisovaná praxe školských logopedů, kteří běžně uvedené výkony provádějí, narostla. Ústavněprávní rozměr spočívá v provázanosti s Úmluvou o lidských právech a biomedicíně, dle které je nezbytné, aby jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví byl prováděn v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy, a s Listinou. Klade-li vláda důraz na oddělení činnosti školského logopeda jako pedagogického pracovníka od činnosti klinického logopeda jako zdravotnického pracovníka, nekoresponduje to s prosazením zavedení institutu "školského logopeda". Logopedickou péči jako součást výchovy a vzdělávání mohli totiž speciální pedagogové vykonávat i bez něj. Navrhovatelka však v prosazení tohoto institutu spatřuje právě faktické získání zákonného oprávnění k provádění úplatných léčitelských terapií. Navrhovatelka připomíná, že studium logopedie jako součásti pedagogického studia je zaměřeno na problematiku výchovných a vzdělávacích postupů u osob s logopedickým postižením, obdobně jako u ostatních tzv. "pedií" - tyflopedie, psychopedie, surdopedie atd. Zavedení institutu školského logopeda proto považuje za stejně nepřijatelné, jako by tomu bylo například zavedením "školského psychiatra" nebo "školského foniatra". Navrhovatelka upozorňuje i na skutečnost, že státní správa nedisponuje aparátem, který by nezákonnou praxi školských logopedů, vykonávajících léčebnou/zdravotnickou praxi, kontroloval a sankcionoval.
III. Upuštění od ústního jednání
39. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IV. Podmínky řízení
40. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o pedagogických pracovnících. Navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu a napadená ustanovení jsou platnou součástí právního řádu. Ústavní soud proto mohl přistoupit k věcnému posouzení návrhu.
V. Ústavní konformita legislativního procesu
41. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud zabýval v prvé řadě tím, zda byla napadená zákonná ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
42. Navrhovatelka napadá jednotlivá ustanovení zákona o pedagogických pracovnících v rozsahu, v jakém byl tento zákon novelizován zákonem č. 183/2023 Sb. Postup navrhovatelky odpovídá rozhodovací praxi Ústavního soudu, podle které novela zákona nemá samostatnou existenci, neboť její obsah se stává součástí textu novelizovaného zákona; v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy lze proto napadnout zásadně pouze zákon novelizovaný [srov. např. usnesení ze dne 15. 8. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (U 27/19 SbNU 271) nebo bod 57 nálezu ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.)].
43. Ústavní soud ověřil průběh procesu přijímání zákona č. 183/2023 Sb. a vycházel při tom zejména z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na http://www.psp.cz a http://www.senat.cz/) a z těchto podkladů zjistil, že zákon č. 183/2023 Sb. byl přijat ústavně předepsaným způsobem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl též řádně vyhlášen.
44. Vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 289/0) byl schválen dne 21. 4. 2023, z přítomných 136 poslanců pro něj hlasovalo 94, nikdo nebyl proti návrhu a 42 poslanců se zdrželo hlasování. Poté, co Poslanecká sněmovna postoupila dne 2. 5. 2023 návrh zákona Senátu, projednal jej Senát na své 12. schůzi dne 1. 6. 2023 a usnesením č. 199 jej většinou hlasů 40 pro a 3 proti z přítomných 62 senátorů schválil. Zákon byl dne 7. 6. 2023 podepsán prezidentem republiky a dne 23. 6. 2023 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 90 pod č. 183/2023 Sb.
45. Lze tak shrnout, že zákon č. 183/2023 Sb. byl přijat ústavně souladným způsobem. Účinnosti nabyl dne 1. 9. 2023, a to včetně nyní napadených ustanovení.
VI. Věcné posouzení návrhu
VI.1. Relevantní právní úprava
46. Co lze podřadit pod pojmy zdravotní péče a zdravotní služba, upravuje § 2 zákona o zdravotních službách takto:
"§ 2
(2) Zdravotními službami se rozumí
a) poskytování zdravotní péče podle tohoto zákona zdravotnickými pracovníky, a dále činnosti vykonávané jinými odbornými pracovníky, jsou-li tyto činnosti vykonávány v přímé souvislosti s poskytováním zdravotní péče, ...
(4) Zdravotní péčí se rozumí
a) soubor činností a opatření prováděných u fyzických osob za účelem
1. předcházení, odhalení a odstranění nemoci, vady nebo zdravotního stavu (dále jen ,nemoc´),
2. udržení, obnovení nebo zlepšení zdravotního a funkčního stavu, ...
5. posuzování zdravotního stavu,
b) preventivní, diagnostické, léčebné, léčebně rehabilitační, ošetřovatelské nebo jiné zdravotní výkony prováděné zdravotnickými pracovníky (dále jen ,zdravotní výkon´) za účelem podle písmene a),"
"§ 5
Druhy zdravotní péče
(2) Druhy zdravotní péče podle účelu jejího poskytnutí jsou