Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského, soudkyně Milady Tomkové a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaje), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka a Jiřího Zemánka o návrhu Nejvyššího správního soudu na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony, za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení
1. Ústavní soud obdržel návrh Nejvyššího správního soudu (dále též "navrhovatel") podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), na zrušení § 16 odst. 2 a § 16h odst. 1 písm. a) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákona č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další související zákony (dále jen "ZVP"). 2. Napadené ustanovení § 16 odst. 2 ZVP zní:
"Fyzická nebo právnická osoba, která se hodlá účastnit volební kampaně bez vědomí kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta, je povinna se před vstupem do volební kampaně registrovat jako registrovaná třetí osoba u Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen "Úřad") zřízeného podle zákona upravujícího sdružování v politických stranách a politických hnutích."
3. Napadené ustanovení § 16h odst. 1 písm. a) ZVP včetně návětí zní:
"Právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že v rozporu s § 16 odst. 2 se účastní volební kampaně bez předchozí registrace ve zvláštním registru Úřadu."
II. Průběh řízení před správními orgány a správními soudy
4. V probíhajícím řízení před Nejvyšším správním soudem se spolek Svoboda projevu (dále jen "stěžovatel") domáhá kasační stížností zrušení rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen "krajský soud") ze dne 29. 3. 2019 č. j. 73 A 4/2018-55. Tímto rozsudkem byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen "Úřad pro dohled") ze dne 23. 11. 2017 č. j. UDH-SPR-PS-4/2017-12, kterým byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 16h odst. 1 písm. a) ZVP, ve spojení s § 112 odst. 1 větou první zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen "zákon o odpovědnosti za přestupky"). Toho se měl stěžovatel dopustit, stručně uvedeno, tak, že: a) u vydavatele VLTAVA LABE MEDIA a. s. zadal celkem 342 inzerátů s nadpisem "Proč nám chce Andrej Babiš vládnout?" v podobě pozvánek na 61 besed konaných od 4. 5. 2017 do 30. 7. 2017 na různých místech České republiky. Besedy byly spojeny s projekcí dokumentárního filmu Selský rozum a prodejem knihy Žlutý baron, přičemž inzerce v novinách naplňovala znaky volební kampaně podle § 16 odst. 1 ZVP, b) zadal obchodní společnosti RENGL, s. r. o., výlep 22 kusů plakátů s kampaní Žlutý baron v Českých Budějovicích od 28. 7. 2017 do 30. 7. 2017, c) a dále tím, že uvedenou inzerci v rozporu s § 16 odst. 6 větou první ZVP nedoplnil informací o zadavateli a zpracovateli, čímž se měl dopustit přestupku podle § 16h odst. 1 písm. c) ZVP.
Za uvedené jednání byla stěžovateli uložena pokuta 27 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
5. Uvedeného jednání se měl stěžovatel podle Úřadu pro dohled dopustit v době volební kampaně, kterou se podle § 16 odst. 1 ZVP rozumí "jakákoliv propagace kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta anebo nezávislého kandidáta nebo volební agitace ve prospěch kandidující politické strany, politického hnutí nebo koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta, zejména veřejné oznámení určené na jejich podporu anebo sloužící v jejich prospěch, včetně jakékoliv doprovodné akce, za které se poskytne nebo obvykle poskytuje úplata. Za volební kampaň se považuje i sdělení v neprospěch jiné kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.". Úřad pro dohled kvalifikoval uvedené jednání (viz sub 4) jako negativní volební kampaň v podobě koláže zobrazující Ing. Andreje Babiše a zhotovené z různých výroků, přičemž podoba inzerce byla způsobilá negativně ovlivnit vnímání Ing. Andreje Babiše.
6. Za součást kampaně naopak nebylo možno podle rozhodnutí Úřadu pro dohled považovat uvedený film a prodávanou knihu. Z volební regulace jsou podle Úřadu pro dohled vyňaty veškeré novinové články, rozhovory, knihy, publikace, filmy, televizní reportáže, internetové blogy, komentáře a další formy veřejných sdělení, naplňující ve své podstatě práva podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Dále podle předmětného rozhodnutí nelze účast na volební kampani odvozovat od úmyslu subjektu, nýbrž od podoby jeho jednání. Odpovědnost právnické osoby není odpovědnost za zavinění. Podle předmětného rozhodnutí nelze smysl institutu tzv. registrované třetí osoby zužovat pouze na omezení nákladů volební kampaně. Důvodová zpráva tento institut nepopisuje (byl přijat na základě pozměňovacího návrhu), pročež nelze zjistit úmysl zákonodárce. Podle názoru Úřadu pro dohled je účelem tohoto institutu větší transparentnost volební kampaně, spočívající v dostupném přehledu jejich účastníků a jimi vynaložených prostředků.
7. S uvedeným názorem Úřadu pro dohled se krajský soud ztotožnil. Především nepřisvědčil námitce stěžovatele, že rozhodnutí Úřadu pro dohled je nepřezkoumatelné, protože z něj neplyne, proč považoval předmětnou inzerci za sdělení v neprospěch kandidáta Ing. Andreje Babiše, v čem spatřoval kritickou povahu sdělení, a jak byla pozvánka způsobilá poškodit kandidující subjekt v očích voličů. Podle rozsudku krajského soudu mělo popsané jednání povahu volební kampaně negativně ovlivňující vnímání kandidáta, který byl celostátním lídrem politického hnutí ANO 2011 pro volby do Poslanecké sněmovny v roce 2017. Jak z argumentace Úřadu pro dohled, tak z inzerce a podobizny (v podobě koláže z výroků připisovaných kandidátovi) lze dovodit uvedený závěr, který se opírá podle krajského soudu i o řádně citovanou právní úpravu. O přezkoumatelnosti rozhodnutí podle krajského soudu svědčí i to, že se Úřad pro dohled vypořádal se všemi námitkami stěžovatele vznesenými v průběhu řízení o přestupku. Úřad pro dohled také uvedl, z jakých dokumentů (a dalších důkazních prostředků) při svém rozhodnutí vycházel, přičemž stěžovatel neměl potíž se s napadeným rozhodnutím v žalobě argumentačně vypořádat a polemizovat s ním.
8. V obecné rovině je podle krajského soudu vždy třeba zvažovat, do jaké míry konkrétní sdělení přispívá do volební soutěže kritickým hodnocením určitého kandidáta ve snaze podnítit politickou diskuzi a do jaké míry se snaží přímo působit na voliče ve snaze ovlivnit jeho volbu. Klíčový je jak účel zamýšlený autorem, zejména však to, jak sdělení vnímá občan. U sdělení propagujících nějaké dílo je podle krajského soudu nutno zhodnotit, zda jde o propagaci politicky neutrální, anebo o propagaci způsobilou samostatně (bez vztahu k dílu) zasáhnout voliče a ovlivnit jeho volbu. Krajský soud dospěl k závěru, že předmětná inzerce obsahuje sdělení zaměřená proti Ing. Andreji Babišovi a je způsobilá zasáhnout do volební kampaně, přičemž je významné, že zvolené sdělení není standardním způsobem propagace knihy. Leták na knihu odkazuje stejně jako na film, a není z něj patrné, že jde o propagaci knihy. Ačkoliv je na knize stejná podobizna jako na letáku, toto spojení si může dovodit jen osoba znalá obou. Neomezená možnost propagovat knihy v době volební kampaně by podle krajského soudu vedla k obcházení zákona. Zvolený postup je ochranou volební kampaně, a tedy i volební soutěže podle čl. 22 Listiny, jakkoliv s dalšími právy v Listině může kolidovat. Napadeným rozhodnutím nedošlo k významnému zásahu do stěžovatelova práva podnikat, neboť stěžovateli nebylo bráněno v propagaci jeho knihy a filmu, nýbrž byl pouze pokutován za inzerci nesplňující zákonné náležitosti. Podle krajského soudu nedošlo ani k zásahu do svobody projevu stěžovatele, neboť mu v této oblasti nebyla stanovena žádná omezující povinnost. K druhému přestupku (viz výše sub 4) krajský soud poznamenal, že stěžovatelovo jednání bylo společensky nebezpečné, ačkoliv jeho inzerce nebyla anonymní.
9. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, ve které zpochybňuje výklad pojmu "volební kampaň" provedený krajským soudem. Podle jeho názoru nebylo úmyslem zákonodárce zatížit povinností registrace všechny osoby, které do veřejného prostoru vnesou informace politické povahy. Při vymezení volební kampaně je podle kasační stížnosti nutno zohlednit úmysl jednajícího, nikoliv skutečný nebo domnělý dopad na výsledek voleb. V daném případě byla účelem inzerce propagace knihy, jejíž prodej byl podnikatelským záměrem. Omezení podnikání pouze na prodej "nepolitických" děl považoval stěžovatel za protiústavní. Každý autor své dílo a jeho propagace přizpůsobuje odbytu. Daná inzerce nebyla podle jeho názoru jakkoliv nestandardní k propagaci knihy. Je třeba rozlišovat, zda dílo bylo objednáno pro nějakého kandidáta, anebo jde o výsledek nezávislé práce.
10. Nejvyšší správní soud dospěl k předběžnému závěru, že kasační stížnost splňuje formální náležitosti a jsou splněny podmínky pro její projednání. Při předběžném projednání dospěl jeho volební senát k závěru, že posuzovaná inzerce naplnila znaky volební kampaně podle § 16 odst. 1 ZVP, přičemž podle jeho názoru nelze návrhem napadená ustanovení aplikovat ústavně konformním způsobem, jak vyplývá z níže popsané argumentace. Z toho důvodu usnesením ze dne 14. 7. 2020 č. j. Ars 4/2019-53 řízení o kasační stížnosti přerušil a předložil Ústavnímu soudu předmětný návrh.
III. Argumentace navrhovatele
11. Podle navrhovatele je vedení volební kampaně jednou z forem výkonu svobody projevu, zakotvené v čl. 17 odst. 1 až Listiny, čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 19 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Povinnost registrace (sc. povinnost zaregistrovat se) třetích osob (pod hrozbou sankce) pak představuje omezení tohoto práva, jak vyplývá např. z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 1. 2002 ve věci Karademini a další proti Turecku (stížnost č. 37096/97 a 37101/97). Z průběhu zákonodárného procesu vyplývá, že cílem dané úpravy je zajištění větší transparentnosti volební kampaně, ochrana svobodné soutěže politických sil a rovného přístupu k voleným funkcím. Takové cíle považuje navrhovatel za legitimní, neboť je lze přeneseně považovat za naplnění "ochrany práv a svobod druhých" ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"). Daná úprava však podle navrhovatele nepředstavuje přiměřené omezení těch, kteří chtějí v předvolebním období vyjádřit svůj názor na kandidující subjekty nebo jejich volební programy.
12. V souladu s judikaturou Ústavního soudu a ESLP považuje navrhovatel svobodnou politickou debatu za základ a samotné jádro konceptu demokratické společnosti a prostor pro její omezení v otázkách veřejného zájmu je tak velmi úzký. V předvolebním boji má pak význam při zajištění vyjádření názorů na složení zákonodárného sboru. Navrhovatel upozornil, že starší názor ESLP, vyjádřený v rozsudku velkého senátu ze dne 19. 2. 1998 ve věci Bowman proti Spojenému království (stížnost č. 24839/94), umožňující široký prostor pro uvážení států při regulaci předvolební soutěže, byl překonán pozdější judikaturou, konkrétně rozsudkem ze dne 11. 12. 2008 ve věci TV Vest AS a Rogaland Pensjonistparti proti Norsku (stížnost č. 21132/05). V něm naopak soud odmítl shovívavost vůči předvolebním zásahům do svobody projevu. Rovněž v rozsudku ze dne 21. 2. 2017 ve věci Orlovskaya Iskra proti Rusku (stížnost č. 42911/08) odmítl argumentaci vlády dovolávající se širšího prostoru pro omezení svobody projevu s ohledem na zajištění hladkého průběhu voleb. V České republice je navíc ochrana svobody projevu posílena nad rámec Úmluvy samotným obsahem čl. 17 Listiny.
13. V prvním kroku provedeného testu proporcionality dospěl navrhovatel k závěru, že napadená úprava představuje vhodný prostředek k dosažení výše uvedeného cíle, kterým je transparentnost volební kampaně. Povinnost registrace třetích osob může především posloužit k lepšímu dodržování finančních pravidel volební kampaně. Zároveň je však nezpůsobilá kultivovat obsah této kampaně, což je cíl, po kterém judikatura dlouhodobě volá (srov. například usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2013 č. j. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS). Samotná skutečnost registrace nezaručuje čestnost a poctivost vedení kampaně, jak vyžaduje § 16 odst. 5 ZVP, jehož porušení je, na rozdíl od prakticky všech povinností v ZVP, nadále beztrestné. Napadená právní úprava tedy k regulaci obsahu volební kampaně nepřispívá.
14. Jde-li o dosažení zmíněné vyšší transparentnosti, selhává napadená úprava v dalších dvou krocích testu proporcionality. Uvedeného cíle lze podle navrhovatele dosáhnout jinými, svobodu projevu méně omezujícími prostředky. K tomu poukazuje na to, že předkladatel návrhu zákona č. 322/2016 Sb. spatřoval prostředek k zajištění transparentnosti volební kampaně v povinnosti uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli. Takový prostředek by byl podle navrhovatele zcela dostačující. Uvádění údajů na každý propagační materiál je zároveň šetrnější ke svobodě projevu účastníků volební kampaně, neboť se jím nevyžaduje žádat po státu souhlas s výkonem ústavně zaručených práv (a podrobení se dalším povinnostem s tím spojeným). Předchozí registrace neplní nad rámec uvedené alternativní povinnosti žádný cíl navíc. Obcházení omezení volebních výdajů kandidujících subjektů lze zase dosáhnout pečlivější kontrolou prováděnou Úřadem pro dohled. Takový systém by mohl být pro stát sice náročnější, avšak tyto komplikace by neměl stát řešit omezením základních práv jiných subjektů.
15. Potřebnost posuzované právní úpravy vyvrací i skutečnost, že zákonodárce vůbec nezjišťoval, jak se na průběhu volební kampaně projeví nově zaváděná povinnost uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli v kombinaci s limity na volební kampaň pro kandidující subjekty, a rovnou vedle nich zavedl i povinnou registraci třetích osob spojenou s kontrolou financování jejich volební kampaně (sc. jejich účasti na volební kampani). Takový postup by však byl podle navrhovatele namístě až po prokázání nefunkčnosti mírnějších pravidel. Z hlediska judikatury ESLP by bylo možno konstatovat, že napadená úprava není nezbytná v demokratické společnosti.
16. I kdyby úprava obstála v druhém kroku testu proporcionality, testu potřebnosti, nelze ji považovat za přiměřenou ve vztahu k dotčeným ústavně chráněným zájmům. Při takovém poměřování považuje navrhovatel za problematický již samotný princip registrace pro realizaci svobody projevu, která představuje klasický status negativus. U této svobody má povolovací princip své opodstatnění např. u vysílacích licencí, omezených jednak technicky a jednak zájmem na kontrolu programové skladby vysílání. Žádný takový zájem však u napadené úpravy není. Povinnost registrace má odstrašující účinky (tzv. chilling effect) na výkon svobody projevu, čímž představuje její zcela nepřiměřené omezení. Registrovaná třetí osoba se přitom může zúčastnit kampaně až ode dne následujícího po okamžiku registrace, která je ztížena řadou dalších povinností (zřízení transparentního účtu, oznámení internetových stránek ke zveřejňování informací atd.). Tyto povinnosti stíhají všechny třetí osoby, nikoliv pouze ty, u nichž by bylo pravděpodobné, že jejich prostřednictvím bude docházet k obcházení finančních pravidel volební kampaně pro kandidáty. Podobné povinnosti přitom zákonodárce nezavedl ani pro kandidáty ve volbách do obecních zastupitelstev s tím, že by to pro ně bylo natolik zatěžující, že by se často ani nemohly konat volby. Podle navrhovatele je tak zcela nelogické, aby byly uvedené požadavky nepřiměřené vůči kandidujícím osobám, avšak přiměřené vůči osobám, které toliko svobodně realizují právo projevit svůj politický názor. Ve prospěch povinnosti registrace nesvědčí ani velmi obecné vymezení pojmu politické kampaně, a to zejména v její negativní formě (sdělení v neprospěch kandidáta). Navrhovatel považuje za problematický způsob, jakým se Úřad pro dohled a krajský soud pokusily dané ustanovení vyložit ústavně konformním způsobem. Odlišování projevů podle jednotlivých subjektů (např. novinářů) by mohlo vést k nerovnému zacházení (a to potenciálně nepředvídatelně) s různými skupinami osob vykonávajícími své ústavní právo. Totožný výrok by tak mohl být posouzen právně odlišně toliko na základě toho, kdo jej pronáší. Podle kritéria "pohledu běžného občana", uvedeného krajským soudem, by tak mohlo bez úmyslu autora dojít k posunutí významu jeho projevu a následnému trestu, neboť odpovědnost za spáchání předmětného přestupku je u právnických a podnikajících fyzických osob objektivní, u nepodnikajících osob pak postačuje nedbalostní zavinění.
17. Navrhovatel dospívá k závěru, že napadenou úpravu nelze vykládat ústavně souladným způsobem. Na povinnost podle § 16 odst. 2 ZVP nelze však nahlížet jako na pouhou evidenci v duchu ohlašovací povinnosti. Tomu podle navrhovatele brání další ustanovení zákona, podle nichž se osoba registruje a registraci může rovněž Úřad pro dohled odmítnout. Účast v kampani nemůže osoba zahájit před registrací, a to pod hrozbou sankcí. Právě za nesplnění povinnosti registrace byl sankcionován stěžovatel z řízení vedeného navrhovatelem.
18. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že uvedené usnesení nebylo přijato jednomyslně a soudce Petr Mikeš k němu uplatnil odlišné stanovisko. Podle jeho názoru je napadená úprava ústavně konformní a případné vyhovění návrhu by vedlo ke snížení ochrany politické soutěže. S odkazem na nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 73/04(všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) konstatoval, že dřívější právní úprava trpěla nedostatkem špatné možnosti postihu a nápravy volebních deliktů. Fakticky tak šlo o pravidla etická, bez možnosti sankce (kromě enormního zásahu v podobě zneplatnění voleb). Voliči sami pak etické chování kandidátů ve volební soutěži příliš nezohledňují. Vzhledem k množství a marketingovému zaměření prostředků vynaložených na volební kampaň je legitimní chtít po účastnících kampaně jistou transparentnost ohledně jejího financování. Napadená ustanovení neupravují přitom jakékoliv jednání, nýbrž pouze takové, za které se (obvykle) poskytuje úplata. Nejde tedy o omezení možnosti vyjadřovat se na mítincích, v médiích, prostřednictvím internetu a podobně (nejde-li o placenou inzerci). Fakticky jde o regulaci volební "reklamy". Taková úprava nekoliduje podle jeho stanoviska s judikaturou ESLP. Zrušením napadené úpravy by se limity volební kampaně staly fakticky neomezenými, neboť by nic nebránilo tomu, aby tuto kampaň vedly neregulované třetí osoby. Bez regulace třetích osob nelze podle odlišného stanoviska soudce Petra Mikeše dosáhnout cíle transparentnosti a kontroly financování volební kampaně. Samotné uvedení zadavatele a zpracovatele sdělení je pouze formální prostředek, neboť nikterak neodhaluje vlastnickou strukturu právnických osob. S většinou senátu nelze souhlasit ani v tom, že obcházení finančních mezí pro vedení kampaně může i bez dané úpravy zabránit Úřad pro dohled. Ten k tomu nebude mít žádnou pravomoc. Odlišné stanovisko nicméně považuje za protiústavní tu skutečnost, že registrace třetí osoby představuje reálně zakotvení povolovacího principu v této oblasti, neboť tím může daný správní orgán fakticky bránit vstupu subjektů do volební kampaně. Z tohoto důvodu však není nutné rušit napadená ustanovení. Jako vhodnější řešení považuje odlišné stanovisko soudce Petra Mikeše zrušení § 16e odst. 4 ZVP. K takovému návrhu však není Nejvyšší správní soud v dané věci oprávněn. Změna povolovacího principu na ohlašovací by problematické otázky mohla vyřešit. Danou úpravu však odlišné stanovisko nepovažuje za rozporné s ústavním pořádkem.
IV. Vyjádření účastníků řízení podle § 69 zákona o Ústavním soudu
19. Soudce zpravodaj postupem podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Parlamentu jako účastníku řízení, jehož jménem jednají obě jeho komory, a dále podle § 69 odst. 2 a 3 téhož zákona vládě a veřejnému ochránci práv.
20. Za Poslaneckou sněmovnu se vyjádřil její tehdejší předseda Mgr. Radek Vondráček, který uvedl, že napadená ustanovení byla zcela nově upravena zákonem č. 322/2016 Sb. Návrh tohoto zákona byl v Poslanecké sněmovně projednáván v sedmém volebním období jako sněmovní tisk č. 568. V původním znění vládního návrhu tato ustanovení nebyla obsažena. Povinnou registraci třetích osob navrhl garanční ústavně-právní výbor v pozměňovacích návrzích obsažených v usnesení tohoto výboru ze dne 30. 3. 2016 č. 206 (sněmovní tisk č. 568/5). Související sankce byly nově upraveny ve znění, ve kterém vrátil Poslanecké sněmovně návrh zákona Senát. Návrh zákona byl schválen na 48. schůzi Poslanecké sněmovny v jejím sedmém volebním období dne 29. 6. 2016. Při projednání návrhu zákona ve třetím čtení bylo o návrhu zákona jako celku rozhodnuto v hlasování č. 59, při němž se z přítomných 162 poslanců pro přijetí návrhu zákona jako celku vyslovilo 95 poslanců a proti nehlasoval žádný poslanec. Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovila souhlas (usnesením č. 1271). Senát návrh zákona vrátil s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 513). Usnesení Senátu bylo rozesláno poslancům dne 26. 8. 2016 jako sněmovní tisk 568/10. Poslanecká sněmovna vrácený návrh zákona projednala dne 6. 9. 2016 na své 49. schůzi. Návrh zákona přijala ve znění schváleném Senátem (usnesení č. 1308). V hlasování č. 37 z přítomných 152 poslanců pro hlasovalo 92 poslanců, proti hlasovalo 36 poslanců. Při projednávání návrhu zákona ve třetím čtení v Poslanecké sněmovně a návrhu zákona vráceného Senátem s pozměňovacími návrhy proběhla obsáhlá rozprava, ve které se poslanci mimo jiné zabývali otázkami povinné registrace třetích osob. V podrobnostech odkázal na zveřejněné stenoprotokoly z těchto rozprav. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu dne 12. 9. 2016. Prezident republiky zákon podepsal. Zákon byl vyhlášen dne 3. 10. 2016 ve Sbírce zákonů v částce 126 pod č. 322/2016 Sb. Tehdejší předseda Poslanecké sněmovny konstatoval, že příslušný zákon byl přijat předepsaným postupem, podepsán příslušnými ústavními činiteli, a řádně vyhlášen.
21. Za Senát se vyjádřil jeho předseda RNDr. Miloš Vystrčil, který uvedl, že Poslanecká sněmovna postoupila Senátu návrh novelizačního předpisu dne 28. 7. 2016 (senátní tisk č. 308, 10. funkční období). Návrh zákona byl přikázán ústavně-právnímu výboru jako garančnímu a dále výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí. Garanční výbor přijal na 27. schůzi dne 17. 8. 2016 usnesení č. 138, v němž doporučuje Senátu vrátit projednávaný návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Obdobně výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí přijal na 27. schůzi dne 17. 8. 2016 usnesení č. 132, v němž doporučuje Senátu vrátit projednávaný návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Při projednávání návrhu zákona ve výborech bylo upozorněno na nízkou legislativně-technickou a věcnou kvalitu úpravy volební kampaně, a to včetně institutu registrované třetí osoby. Senát se návrhem zákona zabýval na 27. schůzi dne 24. 8. 2016. Předseda Senátu ve svém vyjádření shrnul projevy některých senátorek a senátorů, přičemž konstatoval, že rozprava, jakož i pozměňovací návrhy, nekladly samotnou otázku ústavní nebo politické přijatelnosti institutu registrované třetí osoby. Naopak cílem bylo odstranit nejflagrantnější nedostatky konstrukce uvedeného institutu. Body pozměňovacího návrhu obsažené v usnesení garančního výboru - co do svého vztahu k institutu registrované třetí osoby - byly po proběhlé rozpravě přijaty Senátem, a proto předseda Senátu ve svém vyjádření shrnul jejich materiální obsah. Zaprvé, nahrazení slova "účastní" za "hodlá účastnit" v § 16 odst. 2 ZVP, čímž měl být zdůrazněn prospektivní charakter daného institutu. Zadruhé, úprava dílčích parametrů institutu registrované třetí osoby byla legislativně-technicky, jazykově, logicky a systematicky přepracována (viz pozměňovací návrhy směřující svým obsahem k § 16e odst. 1 až 9 ZVP). Zatřetí, došlo k systematické úpravě uspořádání problematiky přestupků, včetně přestupku účasti ve volební kampani bez předchozí registrace ve smyslu § 16 odst. 2 ZVP. Konečně v § 16c odst. 3 ZVP bylo navrženo doplnit slova "s jejich vědomím", která měla blíže vymezit vztah mezi maximálními částkami výdajů na volební kampaň a způsobem jejich výpočtu, a to právě s ohledem na činnost třetích osob. Senát přijal v hlasování č. 11 na své 27. schůzi (10. funkční období) mimo jiné všechny body pozměňovacích návrhů, které se dotýkaly institutu registrované třetí osoby, a to v podobě, v jaké byly obsaženy v příloze k usnesení garančního výboru, když z přítomných 68 senátorů bylo pro návrh 47, proti byli 2. Následně svým 513. usnesením rozhodl o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, když v hlasování č. 13 z přítomných 68 senátorů bylo pro návrh 49, proti byli 3. Senát podle jeho předsedy věc projednal ústavně předepsaným způsobem a při projednávání návrhu neshledal, že by byl tento v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
22. Vláda se rozhodla využít svého práva vstoupit do řízení jako vedlejší účastnice a svým usnesením ze dne 25. 8. 2020 zastupováním pověřila tehdejší ministryni spravedlnosti Mgr. Marii Benešovou, která byla současně zmocněna, aby ve spolupráci s 1. místopředsedou vlády a ministrem vnitra vypracovala podrobné vyjádření k návrhu s tím, že vláda navrhuje jeho zamítnutí. Ve svém vyjádření vláda nejprve zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu a obsah důvodové zprávy k zákonu č. 322/2016 Sb. Smyslem zavedení institutu registrovaných třetích osob, a to na základě pozměňovacího návrhu ústavně-právního výboru Poslanecké sněmovny, bylo zejména zabránit nekontrolovanému a nekontrolovatelnému obcházení limitů výdajů na volební kampaň. Tím je tato úprava jedním z institutů chránících svobodnou soutěž politických sil podle čl. 22 Listiny. Zrušením této úpravy by mohlo docházet k masivnímu ovlivňování voličských preferencí, neboť by zákon nebránil vedení kampaně prostřednictvím spřízněných subjektů, a tím k obcházení zákonných omezení. Uvedená úprava tak podle vlády napomáhá naplnění požadavku čestného a poctivého vedení kampaně. V tomto směru se vláda ztotožnila s argumentací uvedenou v odlišném stanovisku soudce Petra Mikeše. K možnosti nahrazení daných povinností pečlivější kontrolou vykonávanou Úřadem pro dohled vláda uvedla, že po zrušení napadené úpravy by tento orgán neměl žádnou pravomoc vůči třetím osobám. S povinností registrace se pojí řada dalších povinností, které dohled nad dodržováním pravidel volební kampaně umožňují. Samotné označení zadavatele a zpracovatele na volebních materiálech nezabrání obcházení pravidel o financování volební kampaně. Tím by byla zajištěna jen formální transparentnost, která však nepomůže objasnit zdroje financování kampaně. Vláda je toho názoru, že Nejvyšší správní soud, při pochybnostech u použitelnosti kritéria "pohled běžného občana", přehlíží zákonem stanovené objektivní kritérium úplatnosti. Regulace způsobu vedení kampaně třetími osobami je nezbytná rovněž proto, že samotné porušení příkazu vést kampaň čestně a poctivě není sankcionovatelné.
23. Podle vlády je napadená úprava způsobilá projít testem proporcionality jako ústavně konformní. Povinnost registrace třetích osob vyplnila jednu z tíživých právních mezer v oblasti volebního práva, brání především anonymnímu vedení kampaně a snadnému obcházení jejích finančních limitů, a tím zajišťuje rovné podmínky pro přístup k veřejným funkcím. Účelem této úpravy je především poskytnout veřejnosti informace o účastnících volebního boje. Způsob a provádění registrace nevykazuje znaky povolovacího principu. Odmítnutí registrace je možné pouze u subjektů, které nemohou ze zákona být registrovanou třetí osobou (např. zahraniční právnické osoby). Zatím nebyly identifikovány případy, kdy by bylo registraci bráněno nečinností nebo průtahy v řízení. Úřad pro dohled vyřizuje žádosti obratem. Následné povinnosti jsou pak nezbytné pro zajištění větší transparentnosti kampaně. Snížení uvedených povinností, jak požaduje navrhovatel, by k danému cíli nevedlo. V jeho důsledku by se snížila informovanost veřejnosti o volebním boji. To podle vlády nebude možné kompenzovat "pečlivější kontrolou ze strany Úřadu pro dohled", neboť vyhověním návrhu by padly veškeré limity svazující dosud registrované třetí osoby. Výkladové obtíže, které navrhovatel zmiňuje, jsou řešitelné použitím principu in dubio pro reo (tedy osoby realizující svou svobodu projevu). Způsob registrace je podle vlády podobný způsobu evidence periodického tisku podle tiskového zákona. Regulace třetích osob je odůvodněna podle vlády zejména dopadem, které tyto osoby mohou mít na průběh volební kampaně a výsledek voleb. Vláda uzavřela, že podle jejího názoru není napadená úprava v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a navrhuje, aby Ústavní soud podaný návrh zamítl.
24. Veřejný ochránce práv sdělil, že nevyužije svého práva vstoupit do řízení.
25. Vyjádření účastníků řízení a vlády byly zaslány navrhovateli na vědomí a k případné replice.
V. Replika navrhovatele
26. Navrhovatel ve své replice ze dne 29. 10. 2020 setrval na svém návrhu a zejména konstatoval, že vláda nevysvětlila, před čím by povinná registrace třetích osob pro vedení volební kampaně měla politické strany chránit. Zdůraznil, že čl. 17 odst. 5 Listiny zakotvuje právo každého vyhledávat informace, avšak sankcionovaná povinnost registrovaných třetích osob poskytovat o sobě údaje, které jsou následně uveřejňovány na internetu, je staví do postavení podobného povinným subjektům podle čl. 17 odst. 5 Listiny. O legitimitě takového cíle lze mít vážné pochybnosti. Argument vlády, že třetí osoba, která "má obavy z domnělého odstrašujícího účinku", se může zúčastnit volební kampaně s vědomím kandidujícího subjektu (tedy bez vlastní registrace), pomíjí, že třetí osoby mohou vést i "negativní" kampaň, aniž by zároveň výslovně podporovaly konkrétního kandidáta, do jehož limitů by se jejich výdaje na kampaň mohly započíst. Součástí garance svobody projevu je nepochybně i její negativní aspekt, tzn. nebýt nucen k projevu (k podpoře jiného kandidáta). Vláda také vyjádřila obavu, že bez registrace by Úřad pro dohled nemohl dohlížet nad volební kampaní vedenou třetími osobami. S tím nelze zcela souhlasit. Dohled nad průběhem a především financováním volebních kampaní by byl komplikovanější, nikoli však nemožný. Hlavním důvodem pro přijetí napadené právní úpravy byl boj proti anonymním kampaním a obcházení limitů výdajů kandidujících subjektů na volební kampaň. V tomto směru se navrhovateli jeví jako dosti účinný prostředek již povinnost uvádět na propagačních materiálech údaje o zadavateli a zpracovateli, který z volební kampaně odstraňuje prvek anonymity. Zároveň by Úřad pro dohled u takto identifikovaných subjektů mohl při podezření na obcházení limitů na výdaje ze strany kandidátů vést šetření, z jakých zdrojů získaly prostředky na zaplacení kampaně. Konečně argumentace rozsudkem ESLP ve věci Bowman odhaluje, že nejen vláda, ale i sám ESLP zaujímají vnitřně rozporná stanoviska. Za této situace nezbývá než dát přednost vyššímu vnitrostátnímu standardu ochrany základního práva podle čl. 17 odst. 1 Listiny. Z pohledu Úmluvy tomu nic nebrání.
VI. Upuštění od ústního jednání
27. Ústavní soud dospěl k závěru, že vzhledem k obsahu návrhu a písemným vyjádřením účastníků řízení již nelze od ústního jednání očekávat další objasnění věci, a proto na základě § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
VII. Procesní předpoklady řízení o zrušení zákona
28. Ústavní soud dále posoudil, zda jsou splněny zákonem stanovené procesní předpoklady pro projednání podaného návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
29. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Obecný soud je oprávněn podat návrh tehdy, navrhuje-li zrušení zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, případně je nezbytná; nepostačí jen hypotetické použití nebo jiné širší souvislosti [usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2000sp. zn. Pl. ÚS 39/2000(U 39/20 SbNU 353)]. Z účelu a smyslu tzv. konkrétní kontroly ústavnosti právních předpisů plyne, že zákon (resp. jeho jednotlivá ustanovení), jehož má být při řešení věci použito, je pouze takový zákon, jenž překáží dosažení žádoucího, tj. ústavně konformního výsledku; nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný, a to neústavní [viz k tomu nález ze dne 6. 3. 2007sp. zn. Pl. ÚS 3/06(N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26 odůvodnění].
30. Ústavní soud shledal, že Nejvyšší správní soud je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení napadených ustanovení, neboť tato ustanovení mají být použita v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, které se před ním vede. Jak se podává z připojeného soudního spisu, ve správní žalobě i kasační stížnosti stěžovatel namítá, že aplikací napadených ustanovení došlo k zásahu do jeho ústavně zaručených práv. Uvádí přitom ústavněprávní argumentaci, se kterou se navrhovatel částečně ztotožnil, přičemž dospěl k závěru, že není v posuzované věci možno provést ústavně souladný výklad. Ústavní soud přitom bere v úvahu, že bez napadené právní úpravy by k podání žaloby proti rozhodnutí Úřadu pro dohled nedošlo a bez ní by řízení pozbylo významu. Navrhovatel je tedy aktivně legitimován k podání návrhu.
31. Napadená ustanovení ZVP dosud nebyla měněna. Návrh tedy splňuje i procesní předpoklady řízení podle § 66 a 67 zákona o Ústavním soudu. Ústavnímu soudu je známo, že Poslanecké sněmovně byl v únoru tohoto roku spolu s návrhem zákona o správě voleb (viz tisk č. 379, Poslanecká sněmovna IX. volební období) předložen rovněž návrh zákona, kterým se mění volební a některé další zákony v souvislosti s přijetím zákona o správě voleb (viz tisk č. 380, Poslanecká sněmovna IX. volební období). Tento zákon však předpokládá, že v napadeném ustanovení § 16 odst. 2 ZVP dojde k upřesnění jeho osobní působnosti (společně zakotvená přestupková odpovědnost pro fyzické, právnické nebo podnikající fyzické osoby), a z toho důvodu se pak § 16h ZVP ruší jako celek s tím, že napadené ustanovení § 16h odst. 1 písm. a) ZVP by mělo být obsaženo v nově formulovaném znění § 16g odst. 1 písm. a) ZVP.
VIII. Ústavní konformita zákonodárného procesu
32. Ústavní soud posoudil průběh zákonodárného procesu a shledal, že údaje uvedené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu (sub 19 a 20) svědčí o tom, že zákon č. 322/2016 Sb., jímž byla do ZVP vložena napadená ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, což není zpochybňováno ani navrhovatelem.
IX. Věcné posouzení důvodnosti návrhu
33. Ústavní soud zvážil argumenty vznesené v návrhu, vzal v úvahu, že jde o provedení konkrétní kontroly ústavnosti napadených ustanovení ZVP na návrh soudu, který rozhoduje o určité věci přestupku konkrétní právnické osoby, při jejímž řešení vznikly pochybnosti o ústavnosti této úpravy, přičemž nemůže nahrazovat budoucí rozhodnutí navrhovatele v incidenčním případě, a dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
34. Článek 5 Ústavy stanoví, že "Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů."