Sdělení Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Evropské rámcové úmluvy o přeshraniční spolupráci mezi územními společenstvími nebo úřady

Při přípravě vzorových stanov takového orgánu přeshraniční spolupráce se objevilo mnoho těžkostí. První z nich spočívala v otázce, zda je možné rozšířit základ stanov v mezinárodním právu (č. 2); druhý problém představovalo rozhodnutí, zda se má tento orgán řídit veřejným zákonem nebo zákonem soukromým (č. 3). Za třetí, nebylo zcela jisté, zda je třeba připravit návrh stanov, které by byly vhodné i pro orgány bez právní subjektivity (č. 4). Čtvrtá otázka se týkala právních opatření pro založení orgánu přeshraniční spolupráce (č. 5). Pátým problémem byl výběr těch vnitřních zákonů, které by měly platit (č. 6). A nakonec bylo třeba rozhodnout o určitých samostatných ustanoveních v souvislosti s organizací, pravomocemi a operacemi tohoto orgánu (č. 8).

Vzhledem k tomu, že nebylo možné zcela vyloučit uplatnění vnitřního práva, objevila se otázka, zda lze stanovy orgánu navrhnout pouze tak, že je budou tvořit odkazy na jeden nebo více právních systémů, anebo, zda naopak má být článek 3 Dodatkového protokolu doplněn o vzorovou mezistátní dohodu (založenou na vzoru 1.5 v příloze k Rámcové úmluvě), která bude upravovat rozsah platnosti domácí legislativy jednoho nebo více zainteresovaných států (principiální uplatnění nebo doplňující odkazy).

Byla zvolena druhá alternativa. Byla připravena vzorová mezistátní dohoda (viz část II), která bude členským státům sloužit jako návrh nástroje, s jehož pomocí je vytvořen právní rámec pro založení sdružení pro přeshraniční spolupráci mezi územními orgány. Tato dohoda předkládá základní principy právních řádů pro zmíněná sdružení a v ostatním odkazuje na domácí (vnitřní) legislativu. Návrh smlouvy tak doplňuje Dodatkový protokol, aniž by s ním byl v rozporu. Respektuje také vnitřní právní systémy a odchyluje se od nich výlučně v těch případech, kdy je s nimi nekompatibilní (viz závěrečná ustanovení návrhu mezistátní dohody). Tvoří referenční rámec, ve kterém byl vypracován návrh vzorových stanov (viz část III).

Proto existuje tvrzení, že výhoda veřejnoprávní přeshraniční spolupráce nad spolupráci podle soukromého práva spočívá v tom, že veřejné právo zaručuje strukturovanost organizace, efektivnější veřejné služby a silnější demokratickou kontrolu.

Při srovnávání pravidel pro veřejnoprávní orgán s těmi, která by mohla být uplatněna na soukromoprávní orgán, však bylo zjištěno, že se liší pouze v zákonném vymezení založení (vytvořením) takového orgánu (část II, články 2 a 7), v účasti právnických osob řídících se soukromým právem ve veřejném orgánu (viz článek 7) a v uzavírání smluv na veřejné zakázky (viz článek 11 odst. 4). Proto byla navržena jediná vzorová mezistátní dohoda, která pokrývá všechny orgány přeshraniční spolupráce - veřejné i soukromé - s právní subjektivitou podle vnitřního (domácího) právního systému.

1. 1 V příhraničních oblastech mohou územní orgány, které jsou v jurisdikci smluvních stran, při dodržení podmínek specifikovaných články 1 a 3 Dodatkového protokolu Rámcové úmluvy ustavit orgány přeshraniční spolupráce bez právní subjektivity, v rámci kterých si budou vyměňovat informace, studovat otázky společného zájmu, vytvářet návrhy na spolupráci svých členských územních orgánů a přijímat nezbytné kroky k realizaci navržených řešení.
2. 2 Dohoda o přeshraniční spolupráci, kterou se zakládá společný orgán bez právní subjektivity, by měla obsahovat následující ustanovení:
   1. – oblast, ve které má orgán působit;
   2. – založení a činnost orgánu;
   3. – období, na které se zakládá;
   4. – financování orgánu a dozor;
   5. – vnitřní (domácí) právo jedné ze smluvních stran, kterým se tento orgán řídí.

1. 3 Společné orgány přeshraniční spolupráce nesmí přijímat rozhodnutí, která by zavazovala buď jejich členy nebo třetí strany, pokud k tomu nemají oprávnění od členských územních orgánů. V takových případech by třetí strany měly vůči územnímu orgánu dodržovat veškerá práva, postupy a právní kroky, která by uplatňovaly, když by rozhodnutí učinil přímo územní orgán.

Znění tohoto článku je založeno na článku 9 dohody přijaté v Karlsruhe dne 23. ledna 1996 a článku 7 francouzsko-španělské smlouvy podepsané v Bayonne dne 10. března 1995 a umožňuje, aby byly na tento společný orgán delegovány pravomoce k přijímání rozhodnutí, která jsou závazná pro jeho členy nebo třetí strany. Viz níže oddíl 10.

Při zkoumání procedur použitých při zřizování orgánů s právní subjektivitou jsme našli tři odlišné hypotézy, které jsou v takových mezinárodních dohodách obvykle zahrnuty.

První z nich předpokládá, že cizí územní orgány mají možnost účastnit se v orgánu, který je v příslušném národním právním řádu právnickou osobou. V takovém případě není důležité, zda příslušná legislativa explicitně umožňuje účast cizích územních orgánů.

Druhý způsob je takzvaný „francouzsko-německý“. Tato hypotéza předpokládá, že je možné, aby územní orgány z různých států zakládaly přeshraniční sdružení, a toto sdružení bude zařazeno do některé z kategorií, která ze zákona existuje v jednom z národním právních systémů. Zmíněným právním systémem je ten, který platí pro stát, na jehož území má orgán sídlo (viz níže oddíl 6).

Třetí hypotéza počítá se zřízením veřejnoprávních přeshraničních orgánů. V tomto případě je možné zakládat veřejnoprávní přeshraniční orgány pro společné plnění úkolů, které podle vnitřního (domácího) práva každého zúčastněného státu mohou plnit veřejná sdružení složená z územních orgánů jednoho a téhož státu. Tento případ se odvolává na národní kategorie veřejných orgánů, jejichž ekvivalenty zná vnitřní (domácí) právo ostatních zúčastněných států.

Všechny tři předpoklady jsou v souladu s články 3, 4 a 5 Dodatkového protokolu.

Byla zvolena kombinace hypotéz 2 a 3. Toto řešení je uvedeno v článku 2 vzorové mezistátní dohody (viz část II).

Na druhé straně podle systému z článku 5 Dodatkového protokolu musí stanovy přeshraničního orgánu splňovat požadavky vnitřního práva všech států, jejichž územním orgánům jako zakládajícím členům přeshraničního sdružení toto sdružení patří. Takže rozhodnutí, které orgán učiní, má stejnou hodnotu v rámci právního systému každého státu, jako by se jednalo o rozhodnutí učiněné územním orgánem toho státu.

Zásada, podle které nesmí být stanovy tohoto orgánu v rozporu se zákony žádného ze zúčastněných států, předpokládá, že tyto stanovy budou představovat největšího společného jmenovatele právních požadavků těchto států. Pokud se požadavky vnitřních právních systémů liší ve svojí přísnosti, je vhodné použít ten nejpřísnější právní systém tak, aby došlo ke shodě se zákony ve všech zúčastněných státech.

Uvedený přístup se inspiroval Úmluvou z Beneluxu ze dne 16. září 1986 a týká se pouze veřejnoprávních orgánů. Navíc je použitelný pouze v zemích s poměrně shodnými zákonnými ustanoveními, kterými se řídí stanovy asociací nebo sdružení územních orgánů.

Z těchto dvou důvodů byl upřednostněn systém, o kterém hovoří článek 4 Dodatkového protokolu v navrhovaném vzoru mezistátní dohody (viz část II). Zákony státu, na jehož území sídlí ústředí přeshraničního orgánu, budou určovat nejen pravidla pro přeshraniční orgán, jeho právní subjektivitu, pro jeho rozhodnutí a dozorem pověřený subjekt, ale také budou určovat pravidla, podle kterých bude tento subjekt postupovat při výkonu svého dozoru, dále daňové a sociální předpisy, kterými se řídí přeshraniční orgán a jeho zaměstnanci, pravidla pro uzavírání smluv na veřejné zakázky atd.

1. a Sdružení by nemělo být ziskové.
2. b Ke Sdružení se mohou připojit fyzické nebo právnické osoby, které se řídí soukromým právem, ovšem za předpokladu, že to není v rozporu se zákony státu, na jehož území má Sdružení sídlo.
3. c Hlavními orgány Sdružení jsou valná hromada, rada a předseda.
4. d Sdružení nesmí být obdařeno pravomocemi, které vykonávají územní orgány jako prostředníci státu, ke kterému patří, nebo v rámci pravomocí, které na ně tento stát převedl.
5. e Sdružení nesmí mít zákonodárné a policejní pravomoce nebo pravomoce k ukládání daní.
6. f Spory mezi Sdružením a kterýmkoliv z jeho členů bude posuzovat soud odpovědný za posouzení souladu s vnitřními zákony státu, kde sídlí odpůrce; všechny ostatní spory budou předloženy soudům odpovědným podle vnitřních zákonů kterékoliv smluvní strany nebo podle mezinárodní dohody.
7. g Jestliže územní orgány pověří Sdružení, jehož jsou členy, specifickými úkoly, bude takový krok také předmětem posouzení podle pravidel, která platí ve všech státech, ke kterým uvedené orgány patří; v případě sporu náležejí třetím osobám nadále všechna práva, a nárok na postup nebo zákonnou nápravu, které by uplatňovali vůči těmto členům Sdružení, kdyby výše uvedené úkoly vykonávali tito členové sami.
8. h Veřejná Sdružení mohou uzavírat smlouvy na veřejné zakázky v souladu s vnitřními zákony státu, ve kterém mají sídlo.
9. i Sdružení musí přizvat nezávislé auditory, aby se vyjádřili k jeho účetní rozvaze a k účtu hospodářského výsledku.

1. – Úmluva Beneluxu o přeshraniční spolupráci územních orgánů, podepsaná v Bruselu dne 12. září 1986;
2. – Německo-holandská dohoda o přeshraniční spolupráci územních orgánů, podepsaná v Isselburgu-Anholtu dne 23. května 1991;
3. – Francouzsko-španělská smlouva o přeshraniční spolupráci územních orgánů, podepsaná v Bayonne dne 10. března 1995;
4. – Dohoda o přeshraniční spolupráci územních orgánů a místních veřejných orgánů, podepsaná v Karlsruhe dne 23. ledna 1996.
5. Při návrhu vzorových stanov se autoři orientovali především podle následujících mezinárodních smluv, pravidel, stanov a vzorů:
   1. – Stanovy obsažené v příloze k francouzsko-švýcarské dohodě o stavbě a provozu letiště Basel-Mulhouse, podepsané v Bernu dne 4. července 1949;
   2. – Směrnice EEC č. 2137/85 ze dne 25. července 1985 o založení Evropského ekonomického zájmového sdružení;
   3. – Dohoda o přeshraniční spolupráci územních orgánů a místních veřejných orgánů, podepsaná v Karlsruhe dne 23. ledna 1996;
   4. – Francouzský výnos č. 93-571 ze dne 27. března 1993 o sdruženích veřejného zájmu zřízených podle Oddílu 133 Návrhu zákona č. 92-125 ze dne 2. února 1992 o územní správě republiky (Francouzský obecný kodex o územních orgánech, část 1, článek L. 1112-2);
   5. – Francouzský výnos č. 95-635 ze dne 6. května 1995 o sdruženích veřejného zájmu, která mají působit v oblasti ochrany přírody;
   6. – vzorové stanovy pro přeshraniční veřejné orgány, vypracované podle článku 3 odst. 5 Úmluvy Beneluxu o přeshraniční spolupráci územních orgánů, podepsané v Bruselu dne 12. září 1986;
   7. – vzorová dohoda zřizující veřejné sdružení pro meziregionální a přeshraniční spolupráci, která je obsahem přílohy k francouzskému ministerskému oběžníku (vnitro, rozpočet) ze dne 16. června 1994 o sdruženích veřejného zájmu, zahrnujících územní orgány členských zemí Evropské unie;
   8. – Společná pravidla pro Euroregion Rhine-Waal.