Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/25 ve věci návrhu na zrušení § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění zákona č. 24/2025 Sb.

VIII. b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ

1. 74. Jak již bylo naznačeno, v posuzované věci je třeba zodpovědět otázku, zda napadená ustanovení nejsou nejednoznačná, zda nepopírají samotnou podstatu práva na vzdělání zakotvenou v čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny a zda nejsou v rozporu s příkazem rovného přístupu ke vzdělání a zákazem diskriminace, jež plynou z čl. 1 a čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny.
2. 1. K námitce nejednoznačnosti či neurčitosti napadených ustanovení
   1. 75. K námitce navrhovatelky, že napadená ustanovení jsou nejednoznačná a neurčitá, a tudíž nemají atributy právního předpisu, Ústavní soud uvádí, že vskutku není zcela zřejmé, proč je v něm obsažen odkaz (i) na § 34 odst. 2 školského zákona, který se týká předškolního vzdělávání. Tato nejednoznačnost však není s to zpochybnit oprávnění ředitele základní školy po dohodě se zřizovatelem stanovit termín zvláštního zápisu (a dotčené osoby tím vyloučit z možnosti podat přihlášku v řádném termínu). Normativní obsah sporných ustanovení je potud dostatečně zřejmý a případnou nejednoznačnost lze / je třeba řešit pomocí (ústavně konformní) interpretace.

1. 2. K námitce porušení zásady rovnosti a zákazu diskriminace
   1. 76. Tím, že napadené opatření reguluje přístup dotčené skupiny dětí ke vzdělání, zakládá zásah do práva na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny. Takový zásah by jako ústavně konformní nemohl obstát, pakliže by nebylo možné (mimo jiné) označit tento přístup za rovný a férový (srov. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012, s. 679).
   2. 77. Vzhledem k námitce nerovného zacházení Ústavní soud posuzoval, zda je skutečně nerovné a zda je z hlediska ústavnosti přípustné. Nejprve se zaměřil na to, jaké skupiny jsou předmětem srovnání a v čem spočívá rozlišovací kritérium (differentium specificum). V tomto ohledu vyšel z toho, že zde existuje množina dětí, které podléhají povinné školní docházce (srov. § 36 odst. 2 školského zákona); ta je tvořena podmnožinou dětí, pro kterou platí speciální pravidlo pro zápis do prvních tříd základních škol, jež vylučuje (umožňuje vyloučit) možnost zúčastnit se zápisu s podmnožinou dětí ostatních. Rozlišovacím kritériem je status dočasné právní ochrany podle § 2 a násl. zákona č. 65/2022 Sb. či zvláštní dlouhodobý pobyt podle § 7o téhož zákona. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že dočasné ochrany požívají vysídlené osoby, jež jsou uvedeny ve směrnici Rady 2001/55/ES, tj. cizinci, již splňují mj. podmínku trvalého pobytu nebo posledního bydliště na území Ukrajiny [§ 3 odst. 2 zákona č. 65/2022 Sb., který byl přijat v návaznosti na citovanou směrnici a prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. 3. 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana]. První podmnožina bude pro stručnost (byť nezahrnuje všechny děti pocházející z Ukrajiny) dále označována jako „ukrajinské děti“, druhá skupina tvořená především českými dětmi bude označována jako „ostatní děti“. Protože nerovné zacházení mají přímo zakládat napadená ustanovení, podrobil je Ústavní soud testu přímé diskriminace (viz body 68 a 69). Současně však nemohl pominout, že posuzované opatření drtivou měrou dopadá na určitou národnostní skupinu, což se promítá do přístupu Ústavního soudu k posuzování otázky „podezřelosti“ důvodu nerovného zacházení, resp. podoby testu proporcionality (blíže viz bod 79).

   Jsou zde srovnatelné skupiny jednotlivců?

   1. 78. Vzhledem k tomu, že i ukrajinské děti spadají do osobní působnosti čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny (viz bod 64), a vztahuje se (tak) na ně povinná školní docházka, je třeba uzavřít, že jde o skupinu srovnatelnou s ostatními dětmi.

   Spočívá odlišné zacházení na „podezřelém důvodu“?

   1. 79. Jde-li o druhý bod testu přímé diskriminace, tj. zda odlišné zacházení spočívá na „podezřelém důvodu“, Ústavní soud má za to, že věcným důvodem odlišného zacházení je skutečnost, že jde o početnou skupinu osob, která se v důsledku ruské vojenské agrese ocitla na území České republiky, což si vyžádalo přijetí opatření v řadě oblastí, včetně školství. S tím koresponduje, že další děti jakožto cizinci s jiným statusem, než je dočasná právní ochrana (zvláštní dlouhodobý pobyt), tedy i ty, které mají ukrajinské státní občanství a pobývají na území České republiky, danou regulací dotčeny nejsou. K odchylnému zacházení dochází na základě příslušného cizineckého statusu. Navíc zde existuje úzký vztah mezi kritériem dočasné ochrany a národností, která je důvodem výslovně vymezeným v čl. 3 odst. 1 Listiny. Držitelé dočasné ochrany totiž jsou převážně ukrajinské národnosti. Vzhledem k tomu, že napadené opatření drtivou měrou postihuje právě tuto národnostní skupinu, je prostor zákonodárce pro odlišné zacházení velmi úzký, a tudíž je třeba v posuzované věci použít přísný test proporcionality. Proto se dané kritérium v kontextu posuzované věci blíží těm, jež jsou uvedena v čl. 3 odst. 1 Listiny.

   Je s dotčenou skupinou zacházeno odlišně a k její tíži?

   1. 80. S ohledem na důvody uvedené v návrhu a vyjádření vedlejších účastníků Ústavní soud nemá pochybnost, že je s touto skupinou zacházeno způsobem, který děti do ní spadající oproti ostatním dětem znevýhodňuje, resp. že pro takové zacházení otevírá prostor. Ukrajinským dětem je odpíráno dobro v podobě řádného zápisu do základních škol, a tedy napadené opatření je této skupině k tíži.

   Je odlišné zacházení ospravedlnitelné?

   1. 81. Ústavní soud proto dále zkoumal, zda je takové odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené (viz body 68 a 69). Nejprve se zaměřil na to, jaké důvody vedly zákonodárce k přijetí předmětného opatření. Připomíná, že obdobná právní úprava byla do zákona č. 67/2022 Sb. vložena zákonem č. 20/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, co však tehdy vládu k podání návrhu právní úpravy obsažené konkrétně v § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb. vedlo, z důvodové zprávy neplyne; důvodem k podání návrhu zákona jako celku byla podle vlády potřeba upravit některé otázky s ohledem na pokračování migrační krize. Zvláštní zápisy se nestaly předmětem debaty v Poslanecké sněmovně ani Senátu, pouze senátorka Miluše Horská poukázala na velkou vytíženost školních zařízení s ohledem na vysoký počet dětí z Ukrajiny.
   2. 82. Ustanovení § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb. bylo vypuštěno zákonem č. 454/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Důvodová zpráva v části týkající se novelizace zákona č. 67/2022 Sb. obsahuje aktuální stav v oblasti školství s ohledem na migrační krizi, důvodem derogace uvedených ustanovení byla stabilizace situace a potažmo nepotřebnost a nehospodárnost zvláštních zápisů.
   3. 83. Napadená ustanovení byla do zákona č. 67/2022 Sb. vložena na základě pozměňovacího návrhu Renáty Zajíčkové, která ho s poukazem na aktuální situaci v Praze i některých dalších místech, kde narůstá počet dětí z Ukrajiny, odůvodnila potřebou rovnoměrného rozmístění dětí do škol, a tím i jejich lepší integrace do většinové společnosti. Takto vyjádřený záměr zákonodárce se může jevit legitimním, neboť rovnoměrné rozmístění přispívá, resp. je předpokladem úspěšné sociální a edukační adaptace a potažmo jejich integrace do většinové společnosti. Podle studie Národního institutu pro výzkum socioekonomických dopadů nemocí a systémových rizik (SYRI) s názvem Adaptace ukrajinských žáků na vzdělávání v českých základních školách z března 2023 by počet ukrajinských dětí ve třídě neměl činit více jak 20 %, přičemž platí, že čím je ve třídě více ukrajinských dětí, tím je segregace na základě etnicity vyšší.
   4. 84. Ústavní soud se zabýval tím, zda zvláštní zápis může představovat prostředek rovnoměrného rozmístění ukrajinských dětí do škol, přesněji řečeno především do jednotlivých tříd, a to vždy v příslušném školním roce, neboť právě v užším školním kolektivu si ukrajinské děti nejlépe vytvoří sociální vazby, zlepší znalost češtiny, a jejich edukace se tak stane efektivnější, čímž se pro ně otevře možnost dále studovat na střední a případně na vysoké škole. Jde o základní předpoklady jejich úspěšné integrace. Rovnoměrnost lze chápat jako absolutní, tedy že tento poměr ukrajinských a ostatních dětí bude (v zásadě) stejný na celém území České republiky, anebo relativní, tedy že bude stejný v relevantní oblasti, jež se odvíjí od přiměřené dojezdové vzdálenosti (město, městská část apod.). Dosažení prvně uvedeného cíle není reálné, neboť by to vyžadovalo umístění dětí do základních škol bez ohledu na jejich bydliště, resp. přiměřenou dojezdovou vzdálenost. Relativní rovnoměrnosti lze jistě dosáhnout „přerozdělením“, nastane-li situace, kdy existují lokality ve spádových oblastech s vysokou či naopak nízkou koncentrací ukrajinských dětí.
   5. 85. Použití daného nástroje může mít za následek, že na základní školu budou přijaty (přednostně) ostatní děti ze spádové oblasti i mimo ni (§ 36 odst. 5 školského zákona), čímž se kapacita takové školy zcela naplní anebo značnou měrou vyčerpá. V prvním případě budou ukrajinské děti z takové školy vyloučeny zcela, což nekoresponduje s deklarovaným záměrem zákonodárce, a podstatně odlišná není ani situace ve druhém případě, neboť rovnoměrnosti lze sotva dosáhnout, je-li přijetí postaveno na nahodilosti (tedy na tom, kolik míst na dané škole v tom kterém případě na ukrajinské děti „zbude“). Nutným důsledkem pak je zvýšení koncentrace ukrajinských dětí na zbývajících školách. S tím je spojeno i riziko etnické segregace, jež se může zvyšovat i tím, že samy ukrajinské děti budou preferovat školu s početnou ukrajinskou menšinou. Byť tedy dané opatření může snížit koncentraci ukrajinských dětí na některých školách a zvýšit ji na ostatních školách v dané lokalitě, nelze dospět k závěru, že by šlo o prostředek plánovitého rovnoměrného rozmístění ukrajinských dětí.
   6. 86. S ohledem na výše uvedené Ústavní soud konstatuje, že napadené opatření není způsobilé dosáhnout zamýšleného cíle, kterým má být rovnoměrné rozmístění ukrajinských dětí na základních školách. Vzhledem k tomu nebylo nutné (možné) zkoumat, zda existují nějaké jiné prostředky, jimiž by bylo možné takového cíle dosáhnout, a zda obstojí v testu proporcionality v užším smyslu.
   7. 87. K legitimitě upřednostnění ostatních děti ze spádové oblasti i mimo ni (viz bod 85) je nutné dodat, že jak již bylo výše naznačeno, rozdílné zacházení podle statusu, resp. zde zvýhodnění ostatních dětí může být i v oblasti základního školství za určitých okolnostní z hlediska ústavnosti akceptovatelné. Tomu tak mohlo být i v roce 2022, kdy byla Ukrajina napadena Ruskou federací. Aktuálně je, jak plyne z materiálu MŠMT č. j. MSMT-3644/2025-3 „Základní informace k ukrajinské problematice v regionálním školství, Rychlý výběr z dat jarních výkazů k 31. 3. 2025“, situace taková, že počet žáků na základních školách stoupl jen nepatrně, přetrvávají rozdíly v poměru ukrajinských a českých dětí v jednotlivých krajích a okresech. S tím souvisí i možné napětí mezi kapacitami některých škol a počty přihlašovaných žáků na tyto školy. Současně nelze přejít, že na základě vládního návrhu bylo obdobné opatření jako již nepotřebné zrušeno a z porovnání údajů plynoucích z výše uvedeného materiálu s dřívějšími údaji MŠMT, které se podávají z materiálu „Základní informace k ukrajinské problematice v regionálním školství, Rychlý výběr z dat zahajovacích výkazů ke školnímu roku 2022/23“, o rapidním nárůstu v exponovaných krajích či lokalitách hovořit nelze. Například v Praze za dané období (listopad 2022 – březen 2025) se počet ukrajinských žáků základních škol zvýšil ze 7 728 na 8 585, naopak ve Středočeském kraji se z 5 875 snížil na 5 740, v Karlovarském kraji se z 1 605 snížil na 1 548, v Brně se jejich podíl zvýšil ze 4,6 % na 5,3 %. Ústavní soud tím nezpochybňuje existenci problému s kapacitou na konkrétních školách, zjevně však v současné době nejde o situaci srovnatelnou s tou, která byla vyvolána masivní uprchlickou vlnou v důsledku války na Ukrajině a jejíž zvládnutí vyžadovalo radikální, k ústavním právům patrně i méně šetrná opatření, kdy stát neměl dostatečný časový prostor kapacity škol upravit. Za této situace nemůže Ústavní soud záměr zákonodárce (umožnit ředitelům škol v kooperaci se zřizovateli zcela vyloučit ukrajinské děti z řádného zápisu a potažmo ze školní docházky na dané základní škole) kvalifikovat jako legitimní.

1. 3. K námitce porušení práva na přístup ke vzdělání
   1. 88. Namítá-li navrhovatelka porušení samotného práva na přístup ke vzdělání, Ústavní soud nepřehlédl, že vedlejší účastníci v této souvislosti poukazují na konkrétní případy z praxe, kdy se ukrajinské děti nevzdělávají vůbec, protože se jim nepodařilo nalézt základní školu, která by je přijala, nicméně příčinu toho spatřuje spíše v masivním přílivu dětí v důsledku války na Ukrajině, a potažmo v nedostatečné kapacitě školských zařízení v některých částech České republiky, jakož i ve složité životní situaci toho kterého dítěte, nicméně napadená ustanovení (v případě jejich aplikace) ji mohou učinit ještě složitější, a tím přístup ke vzdělání ztížit.
   2. 89. Současně má Ústavní soud za to, že z čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny nelze obecně vyvodit, že by zakládal právo dítěte na přijetí na určitou školu, byť to v principu předpokládá § 36 odst. 5 školského zákona, neboť mohou nastat objektivní důvody, které tomu brání. Stát pak může své ústavní povinnosti dostát tím, že dítěti zajistí základní vzdělání na jiné srovnatelné škole, zde míněno ve škole v přiměřené dojezdové vzdálenosti. Zákon č. 67/2022 Sb. přitom v § 2 obsahuje mechanizmus, který má zajistit, aby i dítě z dotčené skupiny bylo k základnímu vzdělání přijato. Uvedeného práva se však lze dovolat v individuálních případech, nezajistí-li stát účinný přístup ke vzdělání (např. tím, že nedostojí své povinnosti umístit dítě do základní školy, případně tak učiní, avšak dítě takovou školu nebude s to reálně navštěvovat).