Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/25 ve věci návrhu na zrušení § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění zákona č. 24/2025 Sb.

VIII. a) Obecná východiska

1. 1. Nejednoznačnost právní úpravy
   1. 61. Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 8/08 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.) konstatoval, že důvodem neústavnosti právní úpravy zásadně není její nejednoznačnost, respektive interpretační potíže jí vyvolané. Současně nastínil, že daný nedostatek je nutno řešit ústavně konformním výkladem, přičemž poukázal na nález ze dne 3. 2. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 19/98 (N 19/13 SbNU 131; 38/1999 Sb.), podle kterého „povinnost soudů nalézat právo neznamená pouze vyhledávat přímé, konkrétní a výslovné pokyny v zákonném textu, ale též povinnost zjišťovat a formulovat, co je konkrétním právem i tam, kde jde o interpretaci abstraktních norem, ústavních zásad, ustanovení Listiny a závazků plynoucích z mezinárodních smluv. Prostor takové interpretace a její význam je nepochybně větší tam, kde jde o aplikaci zákonných předpisů, které nejsou sice již zcela vyhovující, avšak nejsou ve své podstatě ani protiústavní. Z mnoha myslitelných výkladů zákona je třeba v každém případě použít pouze takový, který respektuje ústavní principy (je-li takovýto výklad možný), a ke zrušení ustanovení zákona pro neústavnost přistoupit teprve, nelze-li dotčené ustanovení použít, aniž by byla porušena ústavnost (princip minimalizace zásahu)“. Neurčitost některého ustanovení právního předpisu je tak nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů [např. nález ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 10/06 (N 47/44 SbNU 603; 163/2007 Sb.)].
   2. 62. Jinak řečeno, v řízení o kontrole právních předpisů se uplatní zásada přednosti ústavně konformního výkladu právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení před jejich derogací Ústavním soudem, spojená s povinností všech orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo se zřetelem na požadavek ochrany základních práv a svobod (čl. 1 odst. 1 a čl. 4 Ústavy) [např. nález ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), bod 169]. Zmíněná derogace připadá v úvahu, není-li (ústavně konformní) interpretace a aplikace v zásadě možná, a v důsledku toho vzniklý stav právní nejistoty je neslučitelný s ústavním pořádkem.

1. 2. Právo na vzdělání
   1. 63. Právo na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 Listiny náleží do skupiny hospodářských, sociálních a kulturních práv a domáhat se ho lze pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Konkretizace obsahu daného práva je nejen právem, ale povinností zákonodárce, jenž je ve své činnosti limitován příkazem šetření smyslu a podstaty tohoto základního práva, který lze vyvodit z čl. 4 odst. 4 věty první Listiny [nález ze dne 15. 2. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 (N 7/1 SbNU 51; 49/1994 Sb.)], a případně dalšími mantinely plynoucími z ústavního pořádku, jako je rovnost v právech, resp. zákaz diskriminace, jichž se navrhovatelka dovolává. Napadená ustanovení představují (speciální) úpravu zápisu na základní školu pro určitou skupinu dětí a vzhledem k tomu, že zápis je předpokladem přijetí na základní školu, tato úprava spadá do rámce práva na přístup ke vzdělání, jež tvoří jednu ze základních obsahových složek práva na vzdělání.
   2. 64. Ustanovení čl. 33 Listiny zaručuje právo na vzdělání „každému“, tj. nejen státním občanům, ale i cizincům. Co do významu stejné spojení „[n]ikomu nesmí být odepřeno ...“ obsahuje i čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva zřetelně plyne, že právo na vzdělání dopadá na všechny osoby spadající pod jurisdikci členského státu, tedy i na další osoby, které mají jiné občanství anebo žádné občanství nemají, pobývají-li na jeho území legálně, současně však může být za určitých okolností omezeno (viz např. rozsudek ze dne 21. 6. 2011 ve věci Ponomaryovi a další proti Bulharsku, stížnost č. 5335/05).

1. 3. Zásada rovnosti a zákaz diskriminace
   1. 65. Obecná zásada rovnosti je zakotvena v čl. 1 Listiny a ve vztahu k veřejné moci se z ní vyvozuje ústavněprávní příkaz rovnosti při aplikaci práva (tzv. rovnost před zákonem), jakož i při tvorbě práva (tzv. rovnost zákona). Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny pak stanoví, že určité skutečnosti nemohou být důvodem pro rozdílné zacházení. Z čl. 1 Listiny tedy nelze vyvodit požadavek zcela rovného zacházení, podle kterého je zakázáno jakékoliv zvýhodnění či znevýhodnění jednotlivce, nýbrž pravidlo, že nerovné zacházení se musí opírat o nějaký akceptovatelný důvod, přičemž čl. 3 odst. 1 Listiny některé skutečnosti z množiny takových důvodů vylučuje (srov. sp. zn. Pl. ÚS 7/03). Ostatně již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky vyslovil závěr, že rovnost nelze chápat jako kategorii absolutní a že vždy o ní musí být uvažováno jako o rovnosti relativní, požadující odstranění neodůvodněných rozdílů (nález ze dne 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92, uveřejněn pod č. 11 ve Sbírce usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR).
   2. 66. Jak již bylo naznačeno, nikoliv každé nerovné zacházení zakládá porušení ústavnosti [srov. např. nálezy ze dne 4. 6. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (N 67/8 SbNU 163; 185/1997 Sb.), ze dne 25. 6. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/03 nebo ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (N 102/65 SbNU 367; 220/2012 Sb.), bod 74]. Obecně platí, že zásada rovnosti zakazuje zacházet libovolně rozdílně s tím, co je v zásadě stejné; libovolně přitom znamená, že pro takové zacházení neexistuje žádný rozumný věcný důvod [např. nález ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (N 11/29 SbNU 79; 40/2003 Sb.)].
   3. 67. Ústavní soud ve své rozhodovací činnosti ve shodě s judikaturou ESLP rozlišuje diskriminaci přímou a nepřímou. O přímou diskriminaci jde, zachází-li se s jednou osobou méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě některého z diskriminačních důvodů. Nepřímou diskriminací se rozumí situace, kdy je osoba znevýhodněna z některého z diskriminačních důvodů oproti ostatním na základě zdánlivě neutrálního ustanovení. Ze stejného vymezení vychází také antidiskriminační zákon. Bez ohledu na to, o jaký typ nerovného zacházení jde, jeho prokázání, resp. nevyvrácení zakládá rozpor s čl. 3 odst. 1 Listiny [srov. např. nález ze dne 8. 10. 2015 sp. zn. III. ÚS 880/15 (N 182/79 SbNU 59), bod 21]. Podle povahy tvrzené diskriminace, tj. zda se jedná o přímou či nepřímou diskriminaci, Ústavní soud používá tzv. test přímé a nepřímé diskriminace.
   4. 68. V případě tvrzené přímé diskriminace Ústavní soud postupně posuzuje a) zda jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, b) zda je s nimi zacházeno odlišně na základě „podezřelého důvodu“, c) zda je odlišné zacházení dotčenému jednotlivci nebo skupině k tíži, ať už uložením břemene, nebo odepřením dobra, a d) zda je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené. Kladná odpověď na otázku podle bodů a) až c) znamená, že jde o neústavní nerovnost, neobstojí-li posuzované opatření v testu proporcionality jako přiměřený zásah do ústavně zaručeného základního práva [srov. např. nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34, nebo nález ze dne 11. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 4/17 (N 21/98 SbNU 163; 148/2020 Sb.), bod 173].
   5. 69. K jednotlivým bodům je možno dodat, že test „srovnatelnosti“ osob (skupin osob) či situací je nejen nezbytným krokem k určení, zda na posuzovanou věc (vůbec) dopadá čl. 1 Listiny, ale (v kladném případě) jeho význam spočívá i v přiblížení obsahu, míry a možného důvodu nerovného zacházení, které Ústavní soud hodnotí v dalších krocích. Toto posouzení, spočívající v nalezení kritéria relevance, v sobě nezbytně zahrnuje hodnotový úsudek, který předpokládá pochopení smyslu a účelu přezkoumávané právní úpravy [nález ze dne 20. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 50/06 (N 196/47 SbNU 557; 18/2008 Sb.)]. „Podezřelým“ může být jakýkoliv důvod (suspect classification), jehož použití jako kritérium rozlišování pro přiznání určitých práv zakazuje nebo omezuje ústavní pořádek, zejména je-li takovým důvodem okolnost uvedená v čl. 3 odst. 1 Listiny. V závislosti na předmětu opatření a rozlišovacích kritériích ústavněprávní přezkum probíhá na určité škále, kde na jednom pólu je rozhodným hlediskem zákaz libovůle, kdy postačí, že úprava sleduje legitimní cíl a je s to jej dosáhnout či k jeho dosažení přispět, přičemž nemusí jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [např. nález ze dne 28. 2. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 34/23 (94/2024 Sb.), bod 47], a na druhém princip proporcionality v jeho striktním pojetí [např. nález ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 (N 9/92 SbNU 86; 71/2019 Sb.), bod 68 a násl.]. Jak bude níže vysvětleno, napadená ustanovení je třeba posuzovat právě z hlediska principu proporcionality, a to ještě v jeho striktním pojetí, kdy nerovné zacházení lze ospravedlnit za předpokladu, že je k dosažení tohoto cíle nejen způsobilé a nezbytné, ale také přiměřené z hlediska hodnoty tohoto účelu.
   6. 70. V případě nepřímé diskriminace Ústavní soud používá test, který formuloval ESLP (srov. rozsudek ve věci D. H. a ostatní proti České republice, bod 184 a násl., či rozsudek ze dne 29. 1. 2013 ve věci Horváth a Kiss proti Maďarsku, stížnost č. 11146/11, bod 105, dále též např. rozsudek ze dne 4. 5. 2001 ve věci Hugh Jordan proti Spojenému království, stížnost č. 24746/94, bod 154, nebo rozsudek ze dne 20. 6. 2006 ve věci Zarb Adami proti Maltě, stížnost č. 17209/02, bod 76). Test nepřímé diskriminace při rozhodování o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy spočívá v hodnocení 1. zda na první pohled neutrální kritérium dopadá o poznání silněji na chráněnou skupinu a 2. zda pro nepřiměřené znevýhodnění chráněné skupiny existuje objektivní a rozumné zdůvodnění (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16, body 141 a 142).
   7. 71. ESLP např. v již zmíněné věci Ponomaryovi proti Bulharsku definoval diskriminaci jako rozdílné zacházení s osobami v obdobné situaci bez objektivního a rozumného odůvodnění, tj. není-li sledovaný cíl legitimní nebo prostředky použité k jeho dosažení nejsou vůči němu přiměřené (bod 51). Dále konstatoval, že státy mají určitou volnost při posuzování, zda a do jaké míry rozdíly v obdobných situacích ospravedlňují rozdílné zacházení, jehož rozsah se liší podle okolností, předmětu a pozadí dané věci. Široký prostor existuje pro uvážení v oblasti hospodářské a sociální politiky, naopak je-li rozdílné zacházení založeno výlučně na státní příslušnosti, musí být pro jeho ospravedlnění předloženy velmi závažné důvody (bod 52). Připustil, že za určitých okolností může být oprávněné rozlišování mezi různými kategoriemi cizinců (bod 54), a to i v oblasti vzdělávání, to však jen do určité míry, neboť jde o jednu z nejdůležitějších veřejných služeb moderního státu a na rozdíl od některých jiných veřejných služeb je vzdělání právem, které požívá přímé ochrany podle Úmluvy, a specifickým typem veřejné služby, která nejen přímo prospívá jednotlivcům, ale slouží i širším společenským cílům (bod 55). Prostor pro uvážení státu se zvyšuje s úrovní vzdělání, tedy čím vyšší je jeho úroveň, tím větší prostor pro uvážení, a naopak čím důležitější je dané vzdělání pro jednotlivce a společnost (tj. základní vzdělání), tím přísnější kontrola proporcionality je namístě (bod 56). Ústavní soud dodává, že byť tyto úvahy byly vysloveny v souvislosti s placením školného na střední škole cizím státním příslušníkem, obecná východiska lze plně aplikovat na nyní posuzovaný případ.
   8. 72. ESLP v rozsudku velkého senátu ze dne 13. 11. 2007 ve věci D. H. a ostatní proti České republice připomněl svou judikaturu, podle které politika nebo obecné opatření, které má nepřiměřené negativní dopady na určitou skupinu, může být považováno za diskriminační bez ohledu na to, že na takovou skupinu není konkrétně zaměřeno, a že diskriminace potenciálně odporující Úmluvě může vyplývat i z faktické situace (bod 175). V dalších rozhodnutích týkajících se záruk rovného přístupu ke vzdělávání ESLP konstatuje, že k porušení zákazu diskriminace podle čl. 14 Úmluvy dochází také v případech, kdy stát nepřijme účinná opatření k nápravě faktické nerovnosti žáků v přístupu ke vzdělání (srov. zejména rozsudek ze dne 10. 3. 2010 ve věci Oršuš a ostatní proti Chorvatsku, stížnost č. 15766/03, či rozsudek ze dne 31. 5. 2022 ve věci X. a ostatní proti Albánii, stížnost č. 73548/17 a 45521/19).
   9. 73. V rozsudku velkého senátu ze dne 21. 1. 2011 ve věci M. S. S. proti Belgii a Řecku, stížnost č. 30696/09, ESLP označil žadatele o azyl za zvlášť zranitelnou skupinu v potřebě zvláštní ochrany, protože jejich situace je značně nejistá, protože často nemají prostředky k obživě, jsou závislí na státní pomoci a nemají sociální zázemí (bod 251). Požadavek zvláštní ochrany žadatelů o azyl je podle ESLP obzvláště důležitý za situace, kdy dotčenými osobami jsou děti, a to s ohledem na jejich specifické potřeby a mimořádnou zranitelnost (rozsudek ze dne 4. 11. 2014 ve věci Tarakhel proti Švýcarsku, stížnost č. 29217/12, bod 99).