Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/25 ve věci návrhu na zrušení § 2 odst. 5 a 6 zákona č. 67/2022 Sb., o opatřeních v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění zákona č. 24/2025 Sb.
42. K posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu se váže četná judikatura Ústavního soudu, kterou shrnuje nález ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022 Sb.). Ústavní soud, vycházeje z tohoto nálezu, připomíná, že na straně jedné je dán požadavek na dodržování procesních (procedurálních) pravidel za účelem dosažení řádného (ústavně konformního) rozhodnutí [nález ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.)], na straně druhé platí, že formální vady v legislativním procesu mohou založit protiústavnost posuzovaného zákona pouze tehdy, jde-li o přímé a podstatné porušení jeho pravidel (ať již v rovině Ústavy a ústavního pořádku, či v rovině podústavního práva) a zároveň takové pochybení dosahuje ústavněprávní dimenze [nález ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 , bod 101 a násl., (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) či ze dne 22. 6. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 6/21, body 44 a 45, (N 121/106 SbNU 312; 301/2021 Sb.)]. Není úlohou Ústavního soudu být ochráncem „pouhé“ zákonnosti parlamentní procedury [srov. nález ze dne 7. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 30/16, bod 40, (N 67/99 SbNU 258; 254/2020 Sb.)]; ingerence Ústavního soudu do legislativního procesu je opodstatněna zejména ochranou volné soutěže politických stran (čl. 5Ústavy), resp. politických sil (čl. 22Listiny) a ochranou menšin (čl. 6Ústavy), typicky parlamentní opozice [nález ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.), bod 87]. Vada legislativního procesu mající již charakter neústavnosti může být dána i kumulací více dílčích formálních pochybení [srov. nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 208].
43. Ústavní soud dále konstatuje, že pravidla legislativního procesu jsou obsažena v různých pramenech (parlamentního) práva, mezi které náleží především Ústava, jednací řády obou komor Parlamentu [vedle jednacího řádu (Poslanecké sněmovny) jde o zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů] a jednotlivá usnesení jednotlivých komor Parlamentu vydaná na základě § 1 odst. 2 jejich jednacích řádů (tzv. autonomní usnesení); významná je rovněž ustálená praxe parlamentní komory a jejích orgánů, lze-li ji považovat za souladnou s principy tvorby práva, demokratického politického systému apod. (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 38, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 63). Ústavní soud považuje tyto prameny parlamentního práva za projev autonomie parlamentu (nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 64). Součástí požadavků na zákonodárný proces proto nejsou jen relativně určitá procesní pravidla stanovená Ústavou, nýbrž i některé ústavní principy, k jejichž konkretizaci dochází až na úrovni zákona, tedy jednacích řádů obou komor. Vedle demokratického principu plynoucího z čl. 1 odst. 1Ústavy, který představuje jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu a který se nevyčerpává pouhým většinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslankyň a poslanců nebo senátorek a senátorů, ale vyplývají z něj požadavky i ve vztahu ke způsobu (průběhu) projednávání návrhu zákona, lze ústavní relevanci přiznat též dalším principům, především zákazu svévole, principu ochrany menšin při přijímání politických rozhodnutí, požadavku demokratické kontroly, jak ze strany poslankyň a poslanců či senátorek a senátorů, tak i ze strany veřejnosti, a rovněž princip volné soutěže politických sil [nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.), bod 105].
2. K problematice tzv. legislativních přílepků
44. Tzv. legislativní přílepky (dále též jen „přílepky“) jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu „přilepeny“ k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět a účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému návrhu zákona o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl.Ústavy [nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, body 49 až 52, 66 až 70, či ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) bod 41]. Přílepek proto představuje zastřenou zákonodárnou iniciativu (nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 57).
45. Ačkoliv Ústava existenci ani průběh trojího čtení legislativních návrhů, včetně podávání pozměňovacích návrhů, výslovně neupravuje (až na zmínky v čl. 47Ústavy), a na rozdíl od ústav některých jiných států ani výslovně nezakazuje nesouvisející pozměňovací návrhy (přílepky), „přílepková praxe“ ve svých důsledcích a v konkrétních případech může narušovat některé ústavní principy, hodnoty a pravidla. Může například ohrozit demokratický princip – nepřípustně omezit řádnou parlamentní debatu k návrhu a upřít dostatečný prostor na vyjádření parlamentní menšině. Může také zasáhnout do dělby moci a ústavních záruk tzv. brzd a protivah uvnitř moci zákonodárné i mezi jednotlivými mocemi (v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 71, se upozorňuje na obcházení práva vlády vyjádřit se ke každému návrhu zákona podle čl. 44Ústavy). Konečně může představovat i nepřípustné obcházení zákonodárné iniciativy (čl. 41Ústavy).
46. Ústavní soud v nedávném nálezu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (427/2024 Sb.) zhodnotil svou judikaturu týkající se legislativních přílepků (body 90 až 105) a neshledal důvod se od ní odchylovat. Přílepkem je podle tohoto nálezu takový pozměňovací návrh, který nemá úzký vztah ani k účelu, ani k předmětu původního návrhu zákona, a současně ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí. U takového přílepků je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit, a v návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě ke zrušení napadené právní úpravy nepřistoupit (bod 106).
47. Zkoumá-li Ústavní soud úzký vztah z hlediska předmětu, zabývá se otázkou, co bylo obsahem původního návrhu zákona a co obsahem pozměňovacího návrhu a zda je mezi těmito obsahy úzký vztah (bod 108). Východiskem tak je původní návrh, tedy zákonodárná iniciativa (novelizující zákon) podle čl. 41Ústavy, nikoli zákon, který je předmětem této iniciativy (novelizovaný zákon); je tedy třeba zkoumat souvislost mezi obsahem původního návrhu zákona a obsahem pozměňovacího návrhu, nikoliv izolovaně to, zda se původní návrh a pozměňovací návrh týkají novelizace stejných nebo jiných zákonů (bod 109).
48. Posuzuje-li dále Ústavní soud úzký vztah z hlediska účelu, zabývá se tím, co sledoval původní návrh zákona a co pozměňovací návrh. Jde tedy o objektivní úvahu, jaký byl účel původně navržené úpravy a účel pozměňovacím návrhem vložených ustanovení, a posouzení, zda je mezi nimi úzký vztah. Subjektivní názor předkladatele původního návrhu zákona či předkladatele pozměňovacího návrhu na účel jimi navržených norem může mít toliko podpůrný význam (bod 111).
49. Povahu přílepku tak nemá pozměňovací návrh, který předmětem (obsahem) srovnatelnou úpravu navrhuje vložit do jiného zákona, než měl být původně novelizován, a to i kdyby tato změna sledovala jiný účel (pozn.: přesněji „tento zákon sledoval jiný účel“), nebo který do jiného zákona vkládá obsahově odlišnou úpravu, pokud sleduje srovnatelný účel (bod 113). Současně skutečnost, že se původní návrh zákona a pozměňovací návrh týkají novelizace stejného zákona, ještě neznamená, že je mezi nimi dán úzký vztah z hlediska předmětu či účelu (bod 115).
3. K opakovanému hlasování o návrhu zákona
50. K opakovanému hlasování o návrhu zákona se Ústavní soud vyjádřil v nálezu ze dne 2. 10. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) tak, že postup v zákonodárném procesu upravený jednacím řádem není sice vybudován na zásadě neomylnosti zákonodárců, nicméně z různých (teoreticky) možných variant mechanismů opakovaného hlasování určuje podmínky pro ně tak, že vyhrazuje každé poslankyni a každému poslanci právo, aby při hlasování nebo bezprostředně po něm, tedy poté, co předsedající schůze předepsaným způsobem vyhlásil výsledek hlasování a ohlásil, že návrh byl přijat (§ 76 odst. 1), vznesl námitku buď proti průběhu hlasování, nebo proti jeho výsledku (§ 76 odst. 5); jen tehdy, je-li takto uplatněná námitka plénem Poslanecké sněmovny přijata, lze (bez revokace předchozího hlasování) hlasování opakovat, nikoli však se k návrhu zákona novým projednáním vrátit. Opakované hlasování, lhostejno zda o pozměňovacím návrhu nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně vznesenou námitkou poslankyně a poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké sněmovny o ní, a nadto pro jejich povahu je lze vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti); k jejich odstranění jsou totiž ústavně určeny jiné mechanismy (čl. 47 odst. 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2Ústavy), jejichž prostřednictvím se Poslanecká sněmovna, to však již za změněných procesních podmínek, může k již dříve jí schválenému návrhu zákona vrátit a o něm – v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky – znovu jednat a opětným hlasováním o nich rozhodnout. V takovém případě jde však o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké sněmovny, ale o postup, který je procesním důsledkem nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona. Ve vztahu ke schválenému návrhu zákona je však vlastní pravomoc Poslanecké sněmovny, tak jak vyplývá z jejího jednacího řádu a koneckonců i z povahy zákonodárného procesu jako rozhodovacího procesu vůbec, vyčerpána přijetím usnesení, jímž s návrhem zákona vyslovila souhlas, tedy – procesně – nenapadeným vyhlášením výsledku hlasování předsedajícím schůze.
VII. b) Použití obecných východisek na posuzovaný případ
1. Tzv. legislativní přílepek
51. Původní návrh zákona č. 24/2025 Sb. napadená ustanovení neobsahoval. Stalo se tak na základě pozměňovacího návrhu, který poslankyně Renáta Zajíčková vznesla při druhém čtení návrhu zákona, které proběhlo v rámci 115. schůze Poslanecké sněmovny dne 22. 10. 2024. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 727/3, který byl rozeslán dne 23. 10. 2024. Výbor pro bezpečnost jako garanční výbor vydal dne 7. 11. 2024 usnesení, které bylo dne 8. 11. 2024 doručeno poslankyním a poslancům jako sněmovní tisk 727/4 a ve kterém uvedený výbor pozměňovací návrh (označený písmenem „D“) doporučil. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 18. 12. 2024. S pozměňovacím návrhem se tudíž poslankyně a poslanci mohli seznámit již v rámci druhého čtení, přičemž celkový časový prostor na pochopení jeho obsahu a na projednání v Poslanecké sněmovně a na případnou odbornou diskusi zde byl téměř dva měsíce.
53. Z výše uvedeného plyne, že původní návrh zákona č. 24/2025 Sb. neobsahoval obdobnou právní úpravu jako pozměňovací návrh. Současně však jeho účelem nebylo jen prodloužení dočasné ochrany a vytvoření tzv. zvláštního dlouhodobého pobytu, ale také úprava právních poměrů uprchlíků z Ukrajiny. Z takto vymezeného účelu se právní regulace obsažená v pozměňovacím návrhu nevymykala, a nejde proto o přílepek. S ohledem na aktuální společenskou situaci bylo možné očekávat legislativní iniciativu poslankyň a poslanců, jde-li o úpravu jiných otázek (samozřejmě v rámci zmíněné regulace právních poměrů uprchlíků z Ukrajiny), a to i v oblasti školství, zvláště jestliže zákon č. 67/2022 Sb. právní úpravu, jež je obdobou napadené, již v minulosti obsahoval.
2. Opakované hlasování o pozměňovacím návrhu
54. Jak je patrno ze stenografického záznamu jednání 123. schůze Poslanecké sněmovny, která se konala dne 18. 12. 2024, pozměňovací návrh původně nebyl přijat, neboť získal jen 84 hlasů, ač k jeho přijetí bylo třeba 89 (29 hlasů bylo proti, přihlášeno bylo 176 poslankyň a poslanců). Šlo o hlasování č. 69, které proběhlo ve 12:56 hod. Dále se hlasovalo o dalších (jiných) pozměňovacích návrzích (hlasování č. 70 a 71). Následně poslanec Radek Vondráček hlasování č. 69 zpochybnil s tím, že hlasoval pro přijetí pozměňovacího návrhu, ale zaznamenáno bylo, že se zdržel. Předsedající nechal o námitce proti výsledku hlasování hlasovat, pro hlasovalo 170 ze 177 přihlášených poslankyň a poslanců, dva hlasy byly proti (hlasování č. 72 v 13:01 hod.). V dalším hlasování (č. 73 v 13:02 hod.) byl pozměňovací návrh přijat – pro se vyslovilo 121 ze 176 přítomných poslankyň a poslanců a 28 hlasů bylo proti (o návrhu zákona jako celku z přítomných 177 poslankyň a poslanců pro hlasovalo 99 a proti 78).
55. Ústavní soud připomíná, že stanovisko vyjádřené v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 se týkalo situace, kdy Poslanecká sněmovna přistoupila k revokaci svého usnesení, jímž s návrhem posuzovaného zákona vyslovila souhlas, a to po delší době a na jiné schůzi, a v takto nově otevřeném zákonodárném procesu již dříve schválený návrh zákona znovu projednala a posléze ho přijala v jeho jiném znění. Učinila tak (ve stručnosti řečeno) z důvodu, že došlo k porušení procedurálních pravidel při schvalování pozměňovacích návrhů a že nastala situace, kdy nebylo zřejmé, o kterém návrhu se hlasuje.
56. V nyní posuzované věci je situace odlišná, neboť námitka proti výsledku hlasování byla vznesena na téže schůzi Poslanecké sněmovny pouze s několikaminutovým odstupem od daného hlasování a důvodem jejího uplatnění bylo, že zjištěný (konstatovaný) výsledek neodpovídal skutečnosti. Navrhovatelka argumentuje tím, že jde o námitku opožděnou, neboť ji bylo možné vznést jen při hlasování nebo bezprostředně po něm (§ 76 odst. 5jednacího řádu), a nikoliv tedy až po dvou hlasováních o dalších pozměňovacích návrzích.
57. Poslanecká sněmovna má při interpretaci a aplikaci jednacího řádu velkou míru autonomie a není ani úkolem Ústavního soudu posuzovat, zda je postup orgánů Poslanecké sněmovny při schvalování zákona v souladu s jednacím řádem; důvodem zásahu může být porušení zákazu svévole, mající konsekvence i z hlediska ústavních pravidel či z nich plynoucích základních principů legislativního procesu (viz body 42 a 43).
58. Interpretace pojmu „bezprostředně“ obsaženého v § 76 odst. 5jednacího řádu prošla určitým vývojem. Aktuálně podle praxe Poslanecké sněmovny platí, že námitku je třeba vznést, jakmile je dostupná hlasovací listina a jakmile poslankyně či poslanec dostane k podání námitky slovo. Na straně jedné zde musí být určitý časový prostor na studium hlasovací listiny, na straně druhé nesmí dojít k mnoha dalším hlasováním nebo k delšímu jednání o jiném bodu mezi podáním námitky a hlasováním, které se zpochybňuje (Syllová, J., Kavěna, M., Tetourová, E., Němec, J., Francová, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Systém ASPI. Wolters Kluwer).
59. Takováto praxe Poslanecké sněmovny se Ústavnímu soudu nejeví jako rozporná se smyslem a účelem institutu námitky proti průběhu či výsledku hlasování, neboť zajišťuje reálný výkon tohoto práva a současně brání před jeho zneužitím (jak k tomu došlo ve věci řešené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 5/02). Postup při schvalování zákona č. 24/2025 Sb. z rámce této praxe nijak nevybočuje, neboť po sporném hlasování sice následovala další dvě hlasování o jiných pozměňovacích návrzích, ta však proběhla bezprostředně, v rychlém sledu a bez diskuze v plénu. Námitka proti výsledku hlasování sice nebyla vznesena ihned po něm, nicméně se tak stalo bez většího prodlení, jakmile to bylo reálně možné. Za těchto okolností nelze legislativní proces (daný postup) Poslanecké sněmovny kvalifikovat jako svévolný. Není tak už ani podstatné, že z návrhu neplyne, jaké by měly být konkrétní ústavněprávní dopady tohoto údajně vadného postupu.