Nález
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 4/23 dne 15. května 2024 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaj), Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Okresního soudu v Mladé Boleslavi na vyslovení neústavnosti ustanovení § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022, za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, jako účastníka řízení a dále Okresního soudu Plzeň-město, Okresního soudu v Nymburce a vlády jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Výrok
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Ústavní soud se v tomto nálezu zabývá restrikcí soudcovských platů v roce 2021. Základna platů pro rok 2021 zůstala ve stejné výši jako pro rok 2020, přestože měla v souladu se zákonem nastaveným mechanismem vzrůst. Ústavní soud proto posuzoval, zda zavedení dočasné platové restrikce vzhledem ke konkrétním okolnostem, zejména s ohledem na tehdy probíhající pandemii covid-19, neodporuje ústavnímu pořádku - Ústavní soud dospěl k závěru, že výjimečně nikoli.
2. U Okresního soudu v Mladé Boleslavi (dále též "navrhovatel") je vedeno řízení pod sp. zn. 14 C 44/2023, v němž se žalobkyně JUDr. Lenka Engelová - soudkyně Okresního soudu v Mladé Boleslavi domáhá zaplacení doplatku svého platu a doplatku náhrady výdajů za měsíce leden 2021 a únor 2022. Její plat za měsíc leden 2021 byl stanoven na základě § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, (dále jen "zákon č. 236/1995 Sb."), ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022, a plat za měsíc únor 2022 byl stanoven na základě § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 18/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 18/2022 Sb.") a čl. II zákona č. 18/2022 Sb. Navrhovatel uvádí, že uplatněný nárok soudkyně na doplatek jejího platu za měsíce leden 2021 a únor 2022 bude posuzovat podle těchto ustanovení. Spor rozhoduje soudce Mgr. Tomáš Křivský.
3. Navrhovatel podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") předložil Ústavnímu soudu návrh:
- na zrušení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 18/2022 Sb., a čl. II zákona č. 18/2022 Sb.;
- na vyslovení neústavnosti § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022;
a to pro jejich rozpor s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě").
4. Návrh v části na zrušení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 18/2022 Sb., a čl. II zákona č. 18/2022 Sb. Ústavní soud odmítl jako nepřípustný pro překážku litispendence podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu usnesením sp. zn. Pl. ÚS 4/23 ze dne 24. 4. 2024 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), neboť o něm již jedná ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 15/22.
II. Argumentace navrhovatele a zúčastněných soudů
5. Jelikož návrh na zrušení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 18/2022 Sb., a čl. II zákona č. 18/2022 Sb. Ústavní soud odmítl jako nepřípustný, v rámci přehlednosti a textové úspornosti rekapituluje pouze část argumentace navrhovatele, která se týká návrhu na vyslovení neústavnosti § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022, (dále též jako "napadené ustanovení"). Shodně Ústavní soud postupuje i ohledně dalších obdržených vyjádření a návrhů.
II. 1 Argumentace navrhovatele
6. Navrhovatel namítá, že zákonodárce pro rok 2021 (a pak i 2022) opět snížil výši platové základny pro soudce v rozporu s jejich legitimním očekáváním, které nabyli po vydání nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. 8. 2011 (N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.), že zákonodárce bude respektovat judikaturu Ústavního soudu a soudcovské platy již bez závažného důvodu tzv. nezmrazí. Legitimní očekávání pro rok 2021 bylo posíleno skutečností, že podle § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2020, a na základě § 3 nařízení vlády č. 102/2018 Sb., o vymezení nepodnikatelské sféry pro účely stanovení platové základny, Český statistický úřad zveřejnil dne 3. 9. 2020 údaj o dosažené průměrné nominální mzdě v nepodnikatelské sféře pro účely § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném do 31. 12. 2020, který za kalendářní rok 2019 činí 36 622 Kč. Ode dne 3. 9. 2020 do 31. 12. 2020, kdy byl publikován zákon č. 587/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon č. 587/2020 Sb.") tedy činila platová základna pro soudce pro období od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 částku 109 866 Kč, jež byla citovanou novelou snížena na 100 872 Kč.
7. Opakované zásahy zákonodárce směřující ke snížení soudcovských platů podle navrhovatele porušují princip ochrany nabytých práv. Restrikce soudcovských platů přitom mají či mohou mít dopady i do oblasti sociálního zabezpečení soudců, konkrétně na výši jejich starobních důchodů.
8. Navrhovatel uvádí, že novelizujícím zákonem č. 587/2020 Sb. byl zákon č. 236/1995 Sb. změněn tak, že na jedné straně byla výše platové základny stanovena obecně podle § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. a současně pro časově vymezené období od 1. 1. 2021 do 31. 12. 2021 byla stanovena odlišně podle § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. Napadené ustanovení navíc bylo přijato na základě pozměňovacího návrhu bez konkrétní důvodové zprávy, v obecné ani podrobné rozpravě se k němu výslovně nikdo nevyjádřil.
9. Důvodem, proč byl pro rok 2021 individuální správní akt jednorázově nahrazen aktem normativním, byl explicitně nevyjádřený "veřejný zájem" a záměr stojící na politické dohodě. Postup zákonodárce tak byl v rozporu s judikaturou Ústavního soudu [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ze dne 28. 6. 2005 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ze dne 17. 3. 2009 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.)].
10. Podle navrhovatele v rámci testu proporcionality neobstojí tvrzený veřejný zájem na přijetí napadené právní úpravy, jelikož práva soudců jsou v jejím důsledku vyprázdněna a je jí zasahováno do soudcovské nezávislosti. Ve stávající situaci po odeznění pandemie onemocnění covid-19 a za času sankcí souvisejících s válkou na Ukrajině a jejich ekonomických dopadů je třeba vzít v úvahu některé - oproti době před rokem 2020 - nové skutečnosti. Soudci byli v době pandemie vystaveni rizikům spojeným s onemocněním covid-
-19, v mnoha případech byli nakaženi, a to v takovém rozsahu, že výkon spravedlnosti byl v některých lokalitách částečně ochromen.
11. Od roku 2020 stoupla minimální mzda, byla navýšena sazba mimosmluvní odměny advokátů podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů, a výrazně stoupá míra inflace. Je otázka, do jaké míry jsou soudci oproti jiným profesím v nerovném postavení a zda restrikce obstojí v intencích kritérií vyložených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/19 ze dne 24. 11. 2020 (N 214/103 SbNU 203; 7/2021 Sb.).
12. K dalším aspektům problematiky soudcovských platů dále navrhovatel připojuje argumenty o zásahu do soudcovské nezávislosti a opakovaného přehlížení jak reprezentace soudcovského stavu (Soudcovské unie), tak stanoviska komunity soudců jako celku. Soudce s osobní integritou dokáže být a je předurčen k tomu, aby byl solidární. Soudci jsou vesměs mlčky a bez zbytečné pompéznosti dlouhodobě solidární v nejrůznějších směrech; za této situace je zbytečné, aby jim byla platovými restrikcemi zákonnou cestou ukládána unifikovaná solidarita ve vztahu ke státnímu rozpočtu.
II. 2 Argumentace Okresního soudu Plzeň-město
13. Do řízení vstoupil jako vedlejší účastník Okresní soud Plzeň-město, jehož návrh na vyslovení, že § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022, byl v rozporu s ústavním pořádkem, Ústavní soud pro překážku litispendence odmítl jako nepřípustný usnesením sp. zn. Pl. ÚS 40/23 ze dne 11. 10. 2023.
14. Okresní soud Plzeň-město ve svém návrhu nejprve odůvodňuje svoji aktivní legitimaci, následně vytýká důvodovým zprávám a přednesům učiněným při projednávání napadené části zákona jejich povšechnost a zpochybňuje tíživou finanční situaci státu, jíž byla platová restrikce odůvodněna. Odkazuje na statistiky, z nichž vyplývá, že poměr státního dluhu k hrubému domácímu produktu je v České republice ve srovnání s jinými státy Evropské unie spíše nízký; obdobně argumentuje ke schodku státního rozpočtu. Dále odkazuje na růst inflace a programový cíl zákonodárce spočívající ve snižování daňové zátěže a zmiňuje rovněž zrušení tzv. superhrubé mzdy. Zatímco je na jedné straně snižování platů soudců odůvodňováno tvrzením o nutnosti úspor veřejných financí, jsou současně snižovány daně a zvyšují se platy zaměstnanců ve veřejné správě.
15. Podle Okresního soudu Plzeň-město byl porušen princip rovnosti v oblasti platových restrikcí. Počínaje rokem 2021 se platy zdravotníků, lékařů a pedagogů zvýšily, aniž by pro to bylo odůvodnění. Argumentaci zvýšením čistého platu v témže období považuje Okresní soud Plzeň-město za problematickou z více důvodů. Dočasné snížení platu ve prospěch státního rozpočtu je ve skutečnosti mimořádnou daní. Nepravdivá je argumentace předkladatelů zákona o propadu průměrné nominální měsíční mzdy, neboť to odporuje údajům zveřejněným Českým statistickým úřadem.
16. Dále Okresní soud Plzeň-město poukazuje na obecný trend platových restrikcí soudců. Jejich dopad coby úsporných opatření přijatých za účelem snižování schodku státního rozpočtu je marginální. K platovým restrikcím dochází bez adekvátní analýzy, jak se objem platů soudců projevuje v ekonomické situaci státu a zda vůbec představuje vážnější zátěž státního rozpočtu. Sami poslanci poukazovali na to, že zmrazení platové základny má symbolický význam. Solidarita či sounáležitost jako legitimní cíl platové restrikce nebyla v judikatuře Ústavního soudu dosud zobecněna, současně je integrální součástí způsobu stanovení platů soudců. Okresní soud Plzeň-město rovněž namítá, že zmrazení platové základny pro rok 2021 nebylo projednáno s reprezentanty soudní moci.
II. 3 Argumentace Okresního soudu v Nymburce
17. Do řízení vstoupil jako vedlejší účastník dále Okresní soud v Nymburce, jehož návrh byl v části na vyslovení neústavnosti § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022, pro překážku litispendence odmítnut jako nepřípustný usnesením sp. zn. Pl. ÚS 11/24 ze dne 24. 4. 2024.
18. Argumentace Okresního soudu v Nymburce je téměř identická s argumentací navrhovatele, a proto ji Ústavní soud znovu nerekapituluje.
III. Průběh řízení před Ústavním soudem
19. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu i Senát, jednající jménem účastníka řízení, a vládu spolu s veřejným ochráncem práv jako potenciální vedlejší účastníky řízení k vyjádření. Veřejný ochránce práv Ústavní soud informoval, že do řízení nevstupuje.
20. Ústavní soud obdržel návrh Okresního soudu v Ostravě na vstup do řízení jako vedlejší účastník, aby byla vypořádána jeho argumentace o obecnosti zákona. Řízení o jeho návrhu na vyslovení neústavnosti § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022, bylo zastaveno usnesením sp. zn. Pl. ÚS 6/24 ze dne 27. 3. 2024. Jelikož - na rozdíl od zúčastněných soudů - nebyl návrh Okresního soudu v Ostravě odmítnut jako nepřípustný pro litispendenci, nevzniklo mu podle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu právo účastnit se řízení vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 4/23 jako vedlejší účastník. Ústavní soud současně neshledal důvody pro přiznání Okresnímu soudu v Ostravě postavení vedlejšího účastníka podle § 76 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, neboť jeho argumentace nerozšiřuje důvody pro vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení uplatněné zúčastněnými soudy.
III. 1 Vyjádření Poslanecké sněmovny
21. Poslanecká sněmovna ve vyjádření zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu:
22. Návrh zákona (později vyhlášeného pod č. 587/2020 Sb.) byl předložen skupinou poslanců Poslanecké sněmovně v 8. volebním období dne 19. 8. 2020 jako sněmovní tisk 978. První čtení proběhlo dne 7. 10. 2020, ve kterém Poslanecká sněmovna nesouhlasila s projednáváním tak, aby mohl být s návrhem zákona vysloven souhlas již v prvním čtení. Projednávání pokračovalo na téže schůzi a tisk byl přikázán k projednání rozpočtovému výboru jako výboru garančnímu. Rozpočtový výbor návrh zákona projednal a vydal dne 5. 11. 2020 usnesení s doporučením návrh zákona schválit. Usnesení bylo doručeno poslancům jako tisk 978/2. Druhé čtení se uskutečnilo na 62. schůzi dne 12. 11. 2020, kde byl načten komplexní pozměňovací návrh, který byl zpracován do souhrnu pozměňovacích návrhů jako tisk 978/3. Rozpočtový výbor vydal usnesení garančního výboru, které bylo dne 18. 11. 2020 doručeno poslancům jako sněmovní tisk 978/4. Následné třetí čtení proběhlo na 66. schůzi Poslanecké sněmovny dne 20. 11. 2020. S návrhem zákona byl vysloven souhlas ve formě přijatého komplexního pozměňujícího návrhu. Z přítomných 92 poslanců bylo 91 pro, zdržel se 1 a proti nebyl žádný. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 24. 11. 2020, který na své 3. schůzi dne 17. 12. 2020 vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Zákon byl doručen prezidentovi k podpisu dne 18. 12. 2020 a ten jej téhož dne podepsal. Podle Poslanecké sněmovny byly zákony schváleny potřebnou většinou poslanců, podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny.
III. 2 Vyjádření Senátu
23. Senát ve vyjádření rovněž zrekapituloval průběh zákonodárného procesu:
24. Návrh zákona (později vyhlášeného pod č. 587/2020 Sb.) byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 23. 11. 2020. V Senátu byl návrh projednáván jako tisk č. 12 třináctého funkčního období. Návrh byl projednán výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výborem garančním dne 9. 12. 2020. V rámci rozpravy bylo na jedné straně konstatováno, že cílem předloženého návrhu zákona je reagovat na negativní rozpočtové dopady, které měla pandemie onemocnění covid-19 a s ní spojené efekty. Na druhé straně bylo konstatováno, že byla-li zvolena zákonná konstrukce navázání platů představitelů státní moci na referenční statistickou veličinu, je v tomto řešení zakomponována zároveň účinná reakce na hospodářský cyklus i rozpočtová solidarita. Není proto důvod do systému zasahovat ad hoc. V souvislosti s tím bylo řečeno, že vzhledem k očekávanému schodku státního rozpočtu v roce 2021 ve výši 320 mld. Kč je avizovaná úspora 0,5 mld. Kč, kterou má tento návrh přinést, v konečném důsledku nevýznamná. Otázka ústavní přípustnosti platové restrikce ve vztahu k soudcům nebyla předmětem rozpravy. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu následně usnesením č. 18 ze dne 9. 12. 2020 doporučil Senátu návrh zákona zamítnout. Senát se návrhem zákona zabýval na své 3. schůzi ve třináctém funkčním období dne 17. 12. 2020. Po vystoupení zpravodaje výboru byl před zahájením rozpravy podán podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 16/2015 Sb., návrh, aby Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. V hlasování č. 79 se pro tento návrh z přítomných 67 senátorů a senátorek vyslovilo 44, 4 byli proti, 19 se zdrželo. Senát tak usnesením č. 89 vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat, čímž jednání o návrhu tohoto zákona skončilo. Senát sumarizuje, že při projednávání obou návrhů zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
III. 3 Vyjádření vlády
25. Vláda schválila svůj vstup do řízení ve smyslu § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu usnesením č. 251 ze dne 12. 4. 2023 a k projednávanému návrhu podala obsáhlé vyjádření, které vypracoval ministr pro legislativu ve spolupráci s místopředsedou vlády a ministrem práce a sociálních věcí a s ministry spravedlnosti a financí.
26. Vláda předně namítá, že navrhovatel není aktivně legitimován k podání projednávaného návrhu, neboť existují důvodné pochybnosti o jeho nepodjatosti (podjatosti soudce Mgr. Tomáše Křivského). V první řadě je dán právní zájem navrhovatele na projednávaném sporu, jímž je doplacení rozdílu v platu a náhradách žalobkyně - soudkyně. Sám navrhovatel by přitom mohl být účastníkem řízení na straně žalobce nebo by mohl být rozhodnutím soudu (i Ústavního) dotčen na svých právech. K tomuto důvodu dále podle vlády přistupuje poměr navrhovatele k účastníkům řízení, především k osobě žalobkyně. Žalobkyně je podle obsahu návrhu a rozvrhu práce Okresního soudu v Mladé Boleslavi pro rok 2023 kolegyní soudce Mgr. Křivského z civilního úseku. U tohoto soudu působí 20 soudců, a řadí se tím spíše mezi menší soudy. Bývá běžné, že se soudci mimo jednací síň na pracovišti scházejí nebo jiným způsobem konzultují problematické otázky a postupy ze svých soudních spisů. Žalobkyně se k předmětu řízení před nalézacím soudem nachází současně v nepřípustném dvojím procesním postavení - zaprvé v pozici účastnice řízení uplatňující svůj nárok na přiznání peněžitého plnění a zadruhé v postavení jednoho ze zastupujících soudců navrhovatele. Uvedené odporuje obecné právní zásadě nemo iudex in causa sua. I kdyby nebyla věc zastupujícím soudcem ve skutečnosti projednána, dokresluje hypotetická, ale nikoli nereálná situace, kdy by se nárok na doplacení rozdílu v platu a náhradách soudce rozhodl soudně uplatnit i Mgr. Křivský a žaloba napadla do oddělení žalobkyně 19 C, ad absurdum vadu procesního postupu navrhovatele.
27. Jsou-li hned na počátku řízení před obecným soudem naplněny podmínky pro vyloučení, je soudce povinen věc předložit předsedovi soudu, aniž by se zabýval jejím meritem, tedy dříve, než by byla aplikována návrhem napadená zákonná ustanovení. Navrhovatel proto nepostupoval správně, začal-li za této situace uvažovat o aplikovatelnosti § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1.2022, § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 18/2022 Sb., a čl. II zákona č. 18/2022 Sb. a podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení těchto ustanovení.
28. Pro případ, že by Ústavní soud návrh neodmítl, předkládá vláda i věcnou argumentaci. K tvrzeným materiálním vadám zákona č. 587/2020 Sb. vláda uvádí, že samotným vyhlášením výše průměrné přepočtené nominální mzdy v nepodnikatelské sféře za rok 2019 Českým statistickým úřadem v září 2020 nemohlo vzniknout legitimní očekávání budoucího zvýšení platové základny, protože vzápětí v říjnu 2020 nastoupila tzv. druhá vlna onemocnění covid-19, která s sebou přinesla výrazné sociální dopady. Začátkem roku 2021 pak byly valorizovány platové tabulky pouze u profesí, které byly výrazně zasaženy pandemií onemocnění covid-19 nebo se výrazně podílely na jejím potírání (zdravotnický personál, zaměstnanci zařízení sociálních služeb a učitelé).
29. Podle vlády není korektní vztahovat zmrazení platové základny pro rok 2020 na 100 872 Kč k navrhovatelem uváděné hranici 109 866 Kč, neboť zákonem č. 587/2020 Sb. byl změněn mechanismus výpočtu, po jehož zohlednění by soudcovská platová základna bez existence § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. činila 103 734 Kč. Dále vláda uvádí, že fakticky čistá výše soudcovských platů vzrostla v důsledku zrušení výpočtu daňového základu pro daň z příjmu zaměstnanců z tzv. superhrubé mzdy spolu se zvýšením základní slevy na dani z příjmu na poplatníka, což činí navýšení cca o 6 %. Ústavní soud již v minulosti při souběhu daňové reformy se zmrazením platové základny zohledňoval finanční dopady daňových změn na výši platu soudce [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.), bod 55].
30. Zásah do soudcovské nezávislosti by podle vlády byl u napadené úpravy představitelný pouze v případě, bylo-li by výrazně zasaženo do materiálního zabezpečení soudců, o čemž však nemůže být řeč, neboť soudcovské platy vykazují ze středně až dlouhodobého hlediska trvalý nárůst, na čemž nic nemění pozastavení tempa. Taktéž je jen obtížně představitelné, že by přechodný platový výpadek v řádu nižších tisíců měsíčně ohrozil materiální zabezpečení soudce pobírajícího plat v rozmezí troj až pětinásobku průměrné mzdy. Navrhovatelem namítaná skutečnost, že ve sledovaném období byla navýšena minimální mzda či sazby mimosmluvních odměn advokátů, není případná. Rovněž z perspektivy dopadů onemocnění covid-19 nelze shledat nepřiměřenost právní úpravy. Onemocnění dopadlo bez výjimky na celou společnost v České republice a navrhovatel přeceňuje jeho dopady na soudce. U soudců, jakožto zaměstnanců vykonávajících práci převážně kancelářského charakteru, nebyla míra expozice vyšší než u jiných zaměstnanců.
31. Argumentace nálezy sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a sp. zn. Pl. ÚS 24/08 není podle vlády příhodná zde řešené situaci. Navrhovateli lze přisvědčit, že napadená ustanovení nejsou ze své povahy obecná, ovšem česká legislativní praxe zahrnuje vícero případů zákonných ustanovení s konkrétním obsahem, která jsou považována za ústavně konformní. Namítané porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě rovněž nepovažuje vláda za relevantní. Navrhovatelem napadená právní úprava proto nepředstavuje platovou restrikci, která by byla v rozporu s ústavním pořádkem.
III. 4 Vyjádření Soudcovské unie
32. V průběhu řízení obdržel Ústavní soud vyjádření Soudcovské unie České republiky, z. s., (dále jen "Soudcovská unie"). Ve vztahu k zmrazení platové základny pro rok 2021 odkazuje Soudcovská unie na prohlášení své Republikové rady ze dne 20. 1. 2022, jímž projevila solidaritu se státním rozpočtem v době epidemie onemocnění covid-19, a na tomto postoji setrvává doposud, a to i přesto, že tehdejší argumentace politické reprezentace o potřebě solidarity soudců s ohledem na negativní dopady epidemie na státní rozpočet nebyla postavena na férových základech, jelikož z výroční zprávy Nejvyššího kontrolního úřadu za rok 2021 ze dne 4. 4. 2022 vyšlo najevo, že téměř 90 % meziročního nárůstu výdajů státu nesouviselo s výdaji vynaloženými ve spojitosti se zmíněnou epidemií.
III. 5 Replika navrhovatele
33. V replice se navrhovatel zejména vyjadřuje k argumentaci vlády o nedostatku aktivní legitimace k podání návrhu. Rozhodující soudce zvážil, zda nejsou dány důvody pro jeho vyloučení (§ 14 odst. 1 občanského soudního řádu), ale žádný takový důvod neshledal, a nemohl jej tedy ani oznámit předsedovi soudu postupem podle § 15 odst. 1 občanského soudního řádu. Podle navrhovatele občanský soudní řád soudci (přísedícímu) neukládá, aby v případě, že neshledá žádné důvody, pro které by bylo možné pochybovat o jeho nepodjatosti, o tomto činil úřední záznamy či o tom uvědomoval účastníky a ubezpečoval je, že opravdu není podjatý.
34. Závěr vlády, podle kterého zrušení předmětného ustanovení zákona a vyslovení neústavnosti dříve platné právní úpravy jsou objektivně v zájmu navrhovatele, považuje za absurdní, neboť by se žádný soudce nemohl domáhat svého nároku na doplacení platu, který lze uplatnit jen před soudem. Jakýkoli soudce jakéhokoli soudu by byl předem podjatý, protože by se mohl hypoteticky v budoucnu domáhat také svého nároku na doplacení platu.
35. Ze skutečnosti, že rozhodující soudce působí na stejném pracovišti jako účastníci, nelze vyvozovat důvodné pochybnosti o jeho nepodjatosti. Zastupování v rámci Okresního soudu v Mladé Boleslavi je v případě dlouhodobé překážky vzájemné pro všechny soudce na civilním úseku, kterých je devět, a nikoli pouze mezi senáty 14 C a 19 C, jak by mohlo vyplývat z vyjádření vlády. Dále navrhovatel odkazuje na vládou opomenuté části rozvrhu práce, z nichž vyplývá, že určení zastupujícího soudce není věc automatická, ale podléhá kontrole předsedy (místopředsedkyně) soudu. Současně je z rozvrhu práce patrné, že žalobkyně nemá určenou pracovněprávní specializaci, o kterou v dané věci jde.
36. Vláda zmiňuje, že zákonem č. 587/2020 Sb. byl změněn způsob určení základny pro platy soudců, tedy že namísto průměrné hrubé nominální mzdy na přepočtené počty zaměstnanců v nepodnikatelské sféře jím nově bude průměrná mzda zaměstnanců v národním hospodářství; následně uvádí, že v souvislosti s tím byla pro nadcházející rok stanovena § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. fixně platová základna soudců ve výši 100 872 Kč. Z uvedeného vyjádření ovšem není podle navrhovatele patrné, proč by mělo stanovení fixní základny platu souviset se změnou jejího výpočtu. Z dalšího textu vyjádření je přitom patrné, že platová základna soudců na základě novelizovaného způsobu výpočtu činila 103 734 Kč.
37. Navrhovatel nesouhlasí s tvrzením vlády o tom, že soudci jsou zaměstnanci vykonávající práci převážně kancelářského charakteru, zejména jde-li o soudce trestního a opatrovnického úseku. V případě soudců opatrovnického úseku jsou také v rámci plnění jejich pracovních povinností běžné návštěvy zdravotnických zařízení. Vládou zmiňovaná doporučení ke způsobu výkonu rozhodovací činnosti vydávaná Ministerstvem spravedlnosti k ochraně před nákazou onemocnění covid-19 mohla mít stěží vliv na procesní postup soudů stanovený zákonem.
38. Dále navrhovatel odkazuje na argumentaci obsaženou ve svém návrhu.
III. 6 Upuštění od ústního jednání
39. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další objasnění věci, než jak se s ní seznámil z vyžádaných písemných vyjádření; s ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu proto rozhodl bez ústního jednání.
IV. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
40. Ústavní soud je k projednávání návrhu příslušný. Dále se zabýval tím, zda byl návrh podán oprávněným navrhovatelem podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
41. Ústavní soud opakovaně vyložil, že aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho části se odvíjí od předmětu sporu a právní kvalifikace. Soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona (nebo jeho dílčích ustanovení), který má přímo (bezprostředně) použít při řešení konkrétní jím projednávané věci. Úvaha o takové aplikaci musí být odůvodněná, odvozená od splnění podmínek řízení, včetně věcné legitimace účastníků, a jde-li o hmotněprávní předpis, od jednoznačného zjištění, že předpis má být použit [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 50/05 ze dne 16. 10. 2007 (N 161/47 SbNU 133; 2/2008 Sb.) či usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/08 ze dne 2. 12. 2008 (U 12/51 SbNU 823)]. Musí tedy jít o zákon, který překáží dosažení žádoucího (ústavně konformního) výsledku - nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný. Nestačí pouze hypotetická možnost jeho použití nebo širší souvislosti dané věci s takovým zákonem [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 34/10 ze dne 24. 7. 2012 (N 130/66 SbNU 19; 284/2012 Sb.), bod 32].
42. Vláda zpochybňuje aktivní legitimaci navrhovatele tím, že jsou dány důvody podjatosti ve věci rozhodujícího soudce, a proto napadená právní úprava nemůže být v posuzované věci aplikována - tato úvaha je podle Ústavního soudu nesprávná. Vláda předně pomíjí, že navrhovatelem není ve věci rozhodující předseda senátu, ale Okresní soud v Mladé Boleslavi, který je soudem místně a věcně příslušným k projednání a rozhodnutí dané věci. Přidělování věcí konkrétním soudcům je přitom záležitostí příslušného rozvrhu práce.
43. Případné pochybnosti o nepodjatosti konkrétního soudce či přísedícího nejsou důvodem, pro který by nebylo možné danou věc u tohoto soudu (navrhovatele) projednat a rozhodnout. Nic nebrání účastníkům v řízení před obecnými soudy namítat podjatost rozhodujícího soudce (srov. § 14 a násl. občanského soudního řádu), aby bylo zachováno jejich právo na zákonného soudce (čl. 38 odst. 1 Listiny). Pro otázku bezprostřední aplikovatelnosti napadené právní úpravy a s tím související otázku aktivní legitimace navrhovatele jde však o okolnost bezvýznamnou.
44. V řízení o kontrole norem Ústavní soud zastává názor, že v tomto specifickém typu řízení primárně nejde o ochranu subjektivních práv účastníků řízení, ale o ochranu ústavního pořádku v jeho objektivní poloze [srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (U 17/26 SbNU 379)]. Ústavní soud v něm není oprávněn, aby zkoumal případné důvody vyloučení ve věci rozhodujících soudců, a nahrazoval tak činnost obecných soudů předjímanou zákonným postupem. Použitelnost napadené právní úpravy, příp. naplnění podmínek řízení nebo věcné legitimace, vláda nezpochybňuje a ani Ústavní soud překážky přímého použití napadené právní úpravy neshledal. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že návrh na vyslovení neústavnosti § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb. byl podán k tomu oprávněným navrhovatelem podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.
45. Ve vztahu k návrhu na vyslovení neústavnosti napadeného ustanovení jde rovněž o návrh přípustný [srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 41/10 ze dne 17. 9. 2013 (N 164/70 SbNU 525; 466/2013 Sb.)] a splňující všechny zákonem stanovené náležitosti.
V. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
46. Ústavní soud nejprve v intencích § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., zkoumal, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
47. Navrhovatel i zúčastněné soudy dovozují neústavnost napadeného ustanovení mimo jiné proto, že je opakovaně přehlížena reprezentace soudcovského stavu. Z vyjádření účastníků ani z důvodové zprávy k zákonu č. 587/2020 Sb., jímž bylo napadené ustanovení do zákona č. 236/1995 Sb. vloženo, není patrné, zda bylo napadené ustanovení konzultováno s představiteli justice.
48. Ústavní soud v minulosti vyslovil požadavek, že z hlediska nároků na legislativní proces je nezbytné, aby zásahy do platů soudců byly vždy projednány s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice [nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.), bod 53, srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), bod 25, či nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. 5. 2012 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.)]. Uvedený požadavek Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22 ze dne 15. 5. 2024 posunul a konkretizoval tak, že neprojednání návrhu na platové restrikce soudců samo o sobě není důvod pro zrušení zákona, jde však obecně o přitěžující faktor svědčící pro závěr, že přijatá platová restrikce byla nepřiměřená (viz část VIII.3 citovaného nálezu). Tuto okolnost proto Ústavní soud zohlední při posuzování obsahového souladu napadeného ustanovení s ústavním pořádkem (viz sub 86).
49. Namítaná absence důvodové zprávy je pro posouzení Ústavního soudu v této části přezkumu bez relevance, nehledě na to, že důvodová zpráva byla k zákonu č. 587/2020 Sb. připojena.
50. Ústavní soud konstatuje, že údaje uvedené ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu (viz sub 21 až 24) postačují k závěru, že zákon č. 587/2020 Sb., jehož součástí je napadené ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
VI. Meritorní přezkum návrhu
51. Po posouzení formálních náležitostí návrhu a procesu přijetí napadeného ustanovení jej Ústavní soud věcně přezkoumal a na základě níže vyložených úvah dospěl k závěru, že návrh na vyslovení jeho neústavnosti v tomto případě důvodný není.
52. Dikce napadeného § 3b odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění účinném od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2022, zní: "Od 1. ledna 2021 do 31. prosince 2021 činí platová základna 84 060 Kč a pro soudce 100 872 Kč."
VI. 1 Obecně k problematice soudcovských platů
53. Ústavní soud se problematikou zásahů do soudcovských platů (platových restrikcí) ve své rozhodovací činnosti zabýval od roku 1997 mnohokrát, což samo o sobě vzbuzuje pochybnosti o respektu exekutivy a zákonodárce k ustálené "platové" judikatuře Ústavního soudu. V části IX.1 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/22 Ústavní soud shrnul a precizoval obecná východiska týkající se soudcovských platů a jejich restrikcí, z nichž vychází i v projednávané věci a na která v podrobnostech odkazuje. Pro další úvahy lze zrekapitulovat alespoň stěžejní teze:
54. Při posuzování restrikcí soudcovských platů vychází Ústavní soud z předpokladu, že soudcovská nezávislost je jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy), jejímuž zajištění napomáhá i materiální zabezpečení soudců [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 13/99 ze dne 15. 9. 1999 (N 125/15 SbNU 191; 233/1999 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 7/02 ze dne 18. 6. 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.)]. Zásahy zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců je nutné do rámce chráněného principem jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů: Nezávislost soudců je v první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, zároveň je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním. Druhým důvodem je vyloučit možnost nátlaku moci zákonodárné a výkonné na rozhodování soudců [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.)].
55. V nálezech sp. zn. Pl. ÚS 34/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 138/38 SbNU 31; 355/2005 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 43/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.) Ústavní soud vyvodil následující (zobecňující) maximy, k nimž se přihlásil opakovaně, a to i ve vztahu k posouzení restrikcí soudcovských platů v období po 31. 12. 2010 [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 28/13, bod 58, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 20/15 ze dne 19. 7. 2016 (N 127/82 SbNU 61), body 73 a 74]:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské nezávislosti;
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje, z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry;
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu - i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné.
56. Konstrukce zákona č. 236/1995 Sb., která s pomocí jednotné platové základny a zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platů představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru automaticky zvýší i platy soudců, představuje významnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), bod 59]. Platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení [nálezy sp. zn. Pl. ÚS 16/2000 ze dne 3. 7. 2000 (N 105/19 SbNU 23; 321/2000 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ze dne 11. 6. 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.) nebo sp. zn. Pl. ÚS 9/05 ze dne 14. 7. 2005 (N 140/38 SbNU 81; 356/2005 Sb.)].