Nález
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 21/20 dne 8. prosince 2020 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců a soudkyň Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka (soudce zpravodaj), Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Hanou Kordovou Marvanovou, advokátkou, se sídlem Praha, Nad Královskou oborou 41, na zrušení zákona č. 209/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby, na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení a v souvislosti s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty, a zákona č. 210/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících podnikání, a o návrhu na přednostní projednání, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Obsah návrhu
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 7. 5. 2020, se skupina 31 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "skupina senátorů" nebo "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil zákon č. 209/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby, na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení a v souvislosti s poskytováním plnění spojených s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty, a zákon č. 210/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících podnikání. S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání.
2. Skupina senátorů návrh na zrušení uvedených zákonů odůvodnila jejich tvrzeným rozporem s ústavním pořádkem, konkrétně s ustanoveními čl. 3 odst. 1 a čl. 11 odst. 4 a čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
3. Podle navrhovatelky napadenými zákony stát autoritativně přenáší svou odpovědnost za naplnění čl. 26 odst. 3 Listiny na soukromé subjekty a v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny bez jakékoli náhrady nutí pronajímatele nést veškerou ekonomickou zátěž pomoci nájemcům zasaženým dopady epidemie koronaviru SARS CoV-2 (dále též jen "epidemie koronaviru") a nařizuje jim pod dobu více než tři čtvrtě roku fakticky dotovat nezaplacené nájemné z vlastních prostředků.
4. Navrhovatelka konstatuje, že v souvislosti s epidemií koronaviru vláda vyhlásila dne 12. 3. 2020 nouzový stav a postupně přijala řadu krizových opatření, která mají zásadní dopad do práv a ekonomických poměrů většiny obyvatel. Důsledkem omezení svobody pohybu a uzavření většiny provozoven bylo utlumení ekonomické aktivity řady podnikatelských subjektů. Pro značnou část občanů České republiky tato opatření znamenala úplnou ztrátu či omezení jejich základního práva získávat prostředky pro své životní potřeby prací, zaručeného v čl. 26 odst. 3 Listiny. Tito lidé se tudíž bez své viny ocitli v situaci, kdy přišli o zdroj příjmů k hrazení svých životních výdajů. Napadené zákony byly přijaty za účelem zmírnění těchto negativních sociálních a ekonomických dopadů a jejich cílem je pomoci nájemcům prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby a nájemcům prostor sloužících podnikání překlenout toto období, kdy jsou jejich příjmy zasaženy, a odvrátit hrozbu výpovědi z nájmů z důvodu řádného neplacení nájemného.
5. Navrhovatelka zdůrazňuje, že nezpochybňuje záměr sledovaný napadenými zákony, avšak má za to, že nejenom nenaplňují potřebu účinné pomoci zasaženým obyvatelům, ale naopak je jimi pouze prohlubován negativní dopad současné situace a nepřípustně zasahováno do základních práv pronajímatelů nemovitostí, na které je státem jednostranně a bez jakékoli kompenzace přenášena veškerá ekonomická zátěž pomoci zasaženým nájemcům.
6. Vzhledem k tomu, že v důsledku opatření přijatých v souvislosti s epidemií koronaviru bylo do značné míry omezeno právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací, je podle navrhovatelky v takové situaci ústavním pořádkem zakotvenou odpovědností a povinností státu v souladu s čl. 26 odst. 3 Listiny přiměřeným způsobem takto zasažené občany hmotně zajistit. Pokles či ztráta příjmů v důsledku opatření přijatých v souvislosti s epidemií koronaviru neohrožuje pouze bytovou potřebu obyvatel, ale týká se i podnikajících osob ve vztahu k nájmu prostor sloužících k podnikání. Podnikající osoba, která nemůže v důsledku krizových opatření vykonávat svou podnikatelskou činnost, a nemá tedy jak získat prostředky k zaplacení nájmu své provozovny, a zároveň jí zůstává povinnost hradit fixní náklady včetně nákladů na pronájem provozovny, se fakticky dostává do likvidačního kruhu. Ani po uvolnění omezujících opatření nebude totiž již moci vykonávat svou činnost, neboť nebude schopna uhradit vzniklý dluh a po skončení ochranné doby jí bude vypovězen nájem a přijde o prostory k výkonu svého podnikání.
7. Na straně druhé jsou pronajímatelé napadenými zákony přinuceni bez jakékoli náhrady či jistoty poskytnout nájemcům na své vlastní náklady odklad zaplacení nájemného na dobu až 9 měsíců. Navrhovatelka konstatuje, že pro řadu pronajímatelů se bude jednat o zcela nepřiměřenou a neúnosnou zátěž, neboť takto budou na dané období připraveni potenciálně o zdroj příjmů, z něhož hradili nejen své životní náklady, ale také veškeré náklady spojené s pronajímanými nemovitostmi, včetně údržby či rekonstrukce, jakož i splátky úvěrů.
8. Podle skupiny senátorů v dané věci dochází k porušení čl. 11 odst. 4 Listiny. Z tohoto ustanovení vyplývá, že nucené omezení vlastnického práva je možné pouze za kumulativního splnění tří podmínek: k omezení může dojít pouze ve veřejném zájmu, může být provedeno pouze na základě zákona a za náhradu. V předmětné věci jsou dodrženy pouze první dvě podmínky, avšak nikoli podmínka třetí, tj. omezení vlastnického práva za náhradu. Napadené zákony nepočítají s žádnou formou byť i jen částečné kompenzace tohoto až tři čtvrtě roku trvajícího omezení vlastnických práv pronajímatelů. Ze strany státu není ani poskytnuta jakákoli garance, že nakumulované dluhy na nájemném budou pronajímatelům řádně uhrazeny.
9. Nájemce, který by v důsledku negativních dopadů mimořádných opatření nebyl schopen platit nájemné, by se tak mohl dostat do nezvladatelné situace, neboť ze svých oslabených příjmů by musel platit veškeré své dosavadní výdaje, ale také ve lhůtě nanejvýše 5 měsíců (u prostor sloužících k podnikání 6 měsíců), tedy do uplynutí ochranné doby, by musel rovněž získat částku odpovídající až pětinásobku (u prostor sloužících k podnikání čtyřnásobku) měsíčního nájemného k uhrazení svého dluhu na nájemném. Namísto pomoci se tak nájemce může ocitnout ještě ve svízelnější situaci a ve dluhové pasti. Navrhovatelka uvádí, že pro pronajímatele tedy neexistuje žádná záruka, že se finančně oslabeným nájemcům podaří do konce ochranné doby tyto své dluhy na nájemném řádně splatit; naopak je téměř nepochybné, že mnohým se to v dané lhůtě nepodaří, což pro pronajímatele představuje riziko, že jejich pohledávky zůstanou neuspokojeny, a pro nájemce toto znamená riziko exekuce, insolvence a civilních sporů. Napadené zákony nejenom zasahují do vlastnických práv pronajímatelů, ale ani nenaplňují efektivně účel, tj. neposkytují nájemcům účinnou pomoc.
10. Porušení čl. 3 odst. 1 Listiny navrhovatelka spatřuje v nedůvodném a odlišném přístupu a v nerovném poskytování jiné úrovně ochrany základních lidských práv různým skupinám společnosti. Zatímco v případě bankovního sektoru stát prostřednictvím záruk dbá na ochranu jejich vlastnických práv, v případě pronajímatelů je vrchnostensky zákonem uložena povinnost snášet v období tři čtvrtě roku omezení jejich vlastnických práv bez jakékoli kompenzace či garance, že takto nuceně vzniklé dluhy budou uhrazeny. Tímto způsobem podle navrhovatelky dochází k porušení principu rovnosti práv a představuje to projev libovůle při výkonu státní moci.
11. Napadené zákony podle navrhovatelky nesplňují test proporcionality, a to ani v jednom z jeho kritérií, a představují tak nepřiměřený a nepřípustný zásah do základních práv pronajímatelů, aniž by přitom byla efektivně chráněna a naplněna základní práva nájemců. Kritérium vhodnosti není naplněno proto, že napadenými zákony není poskytnuta skutečně účinná pomoc a veškerá související zátěž je přesunuta na pronajímatele. Ve vztahu ke kritériu nezbytnosti navrhovatelka uvádí, že pro řešení problému nájemců bylo možné zvolit řadu jiných prostředků, na jejichž základě lze dosáhnout stejného výsledku, a vytčený cíl by byly schopny naplnit lépe a účinněji bez zásahu do základních práv jiných skupin obyvatel. Vzhledem k tomu, že přijetím napadených zákonů není zachována rovnováha zatížení a dochází k přesunu veškeré ekonomické zátěže z jedné skupiny obyvatel (nájemců) na druhou skupinu obyvatel (pronajímatelů), kterým je po předmětnou dobu zásadním způsobem omezen zdroj příjmů, není tak naplněno ani kritérium přiměřenosti. Navrhovatelka spatřuje paralelu současné situace s regulací nájemného, která byla ze strany Ústavního soudu označena za protiústavní [nález sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59)], neboť nebyl dodržen princip spravedlivé rovnováhy a bylo nepřiměřeným způsobem zatíženo vlastnické právo určité kategorie vlastníků a jednostranně jim nařízeno dotovat nájemné ze svých prostředků.
12. Závěrem navrhovatelka uvádí, že přestože považuje napadené zákony za protiústavní, je si současně vědoma jejich potřebnosti a potenciálních negativních dopadů a nejistoty, které by nastaly v případě jejich okamžitého zrušení. Navrhuje proto, aby Ústavní soud označil napadené zákony za protiústavní a jako takové je zrušil, avšak v zájmu ochrany oprávněných zájmů a práv nájemců, jakož i v zájmu právní jistoty by rozhodl o jejich zrušení až k datu uplynutí ochranné doby definované zákonem, tj. ke dni 31. 12. 2020.
II. Vyjádření účastníků a vedlejších účastníků k návrhu
13. Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky jako účastníky řízení a vládu spolu s Veřejným ochráncem práv jako vedlejší účastníky řízení, aby se vyjádřili k návrhu.
14. Veřejný ochránce práv do řízení nevstoupil. Poslanecká sněmovna i Senát se k návrhu vyjádřily. Jejich vyjádření jsou shrnuta níže [sub II a) a II b)]; vyjádření vlády obsahuje bod II c).
II. a) Vyjádření Poslanecké sněmovny
15. Vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 24. 6. 2020 se týká jen formálních aspektů legislativního procesu, který vedl k přijetí napadené právní úpravy. Poslanecká sněmovna uvedla, že oba napadené zákony byly projednávány ve zkráceném jednání podle ustanovení § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "jednací řád PS") v zákonodárném procesu ve stavu legislativní nouze. Předseda Poslanecké sněmovny svým rozhodnutím č. 41 ze dne 19. 3. 2020 na základě návrhu vlády z téhož dne vyhlásil podle ustanovení § 99 odst. 1 jednacího řádu PS stav legislativní nouze na dobu od 19. března 2020 do doby skončení nouzového stavu.
16. Návrh zákona č. 209/2020 Sb. předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 2. 4. 2020 (sněmovní tisk č. 815, VIII. volební období). Stejného dne vláda předložila Poslanecké sněmovně návrh zákona č. 210/2020 Sb. (sněmovní tisk 816, VIII. volební období).
17. Pokud jde o návrh zákona č. 209/2020 Sb., Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas, v závěrečném hlasování z přítomných 96 poslanců a poslankyň pro návrh hlasovalo 65, proti návrhu hlasovalo 17. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 9. 4. 2020, který jej dne 16. 4. 2020 projednal a Poslanecké sněmovně vrátil s pozměňovacími návrhy. Návrh vrácený Senátem projednala Poslanecká sněmovna dne 22. 4. 2020 a přijala návrh zákona ve znění, v němž byl postoupen Senátu. Z přítomných 178 poslanců a poslankyň pro návrh hlasovalo 121, proti návrhu hlasovalo 31. Prezident republiky zákon podepsal dne 24. 4. 2020. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 74 rozeslané dne 27. 4. 2020.
18. Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas i s vládním návrhem zákona č. 210/2020 Sb., v závěrečném hlasování z přítomných 97 poslanců a poslankyň pro návrh hlasovalo 76, proti návrhu hlasovalo 13. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 9. 4. 2020, který jej projednal na své schůzi dne 17. 4. 2020 a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Návrh zákona vrácený Senátem Poslanecká sněmovna projednala dne 22. 4. 2020 a přijala návrh zákona ve znění, v němž byl postoupen Senátu. Z přítomných 173 poslanců a poslankyň pro návrh hlasovalo 129, proti návrhu hlasovalo 25. Prezident republiky zákon podepsal dne 24. 4. 2020. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 74 rozeslané dne 27. 4. 2020.
II. b) Vyjádření Senátu
19. Senát ve svém vyjádření ze dne 25. 6. 2020 po rekapitulaci argumentace návrhu na zrušení předmětných zákonů předně poukázal na to, že navrhovatelka požaduje zrušení obou zákonů v jejich celku, přičemž její návrh směřuje k neústavnosti v nich nastaveného poměru vztahů mezi nájemci a pronajímateli. Poukázal na to, že zákon č. 209/2020 Sb. však vedle ustanovení § 2 až 4, týkajících se opatření ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na nájemce prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby, obsahuje i § 5, řešící opatření ke zmírnění dopadů epidemie na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení, a § 6 a 7, obsahující problematiku vyúčtování nákladů na plnění spojená s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty, tedy další dvě odlišná témata.
20. Oba návrhy předmětných zákonů byly Senátu doručeny ve stejný den, a to 9. 4. 2020 poté, co byly Poslaneckou sněmovnou projednány ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze (senátní tisky 234 a 239).
21. Senát dále konstatuje, že debata na půdě Senátu u obou tisků probíhala argumentačně velmi podobně, kdy vesměs zaznívaly buď hlasy pro zamítnutí s tím, že návrh je koncepčně zcela špatný, nebo výzvy k jeho úpravě formou pozměňovacích návrhů, protože je sice nedokonalý, ale bude lepší poskytnout alespoň minimální ochranu nájemcům. Posuzované návrhy zákonů byly Senátem zařazeny na 20. schůzi 12. funkčního období. Nejprve byl dne 16. dubna 2020 projednán senátní tisk č. 234. Projednávání provázela rozsáhlá diskuse, během níž zazněla jak kritika vládního návrhu zákona, tak i částečná podpora, byť kritické povahy. Senát ve vyjádření dále uvedl, že návrh na schválení předlohy ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou nezazněl, návrh na zamítnutí nebyl podán a po rozsáhlé diskusi se Senát rozhodl pro vrácení návrhu zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Pro vrácení návrhu zákona se pro vyslovilo 36 ze 43 přítomných senátorů, proti nebyl nikdo.
22. Dne 17. dubna 2020 byl Senátem projednán i senátní tisk č. 239. Debata v rámci obecné rozpravy se nesla méně kriticky než ve vztahu k předchozímu tisku, avšak i tento vládní návrh zákona byl kritizován jako nedostatečně vyvažující dopady krize na obě strany: nájemce a pronajímatele. Senát nakonec vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pro usnesení se v hlasování z přítomných 36 senátorů vyslovilo 29, proti nebyl nikdo. Bylo schváleno také doprovodné usnesení: "I. s ohledem na skutečnost, že předložený návrh zákona považuje Senát za nedostatečný a návrh obsahuje i zásadní právní vady, vyzývá vládu České republiky, aby zřídila operační program pro čerpání bezúročných úvěrů pro nájemce, kteří nejsou v důsledku epidemie koronaviru SARS-CoV-2 schopni platit nájemné." V hlasování se pro usnesení z 36 přítomných senátorů vyslovilo 32 a nikdo nebyl proti. Závěrem Senát ve svém vyjádření uzavírá, že Senát při projednávání zákonů č. 209/2020 Sb. a č. 210/2020 Sb. postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
II. c) Vyjádření vlády
23. Vláda v úvodu svého vyjádření - obdobně jako Senát - poukázala na to, že skupina senátorů argumentuje obecně ve vztahu k možnosti "odložených" nájmů v obou napadených právních předpisech, pomíjí však zbylá ustanovení daných předpisů, ačkoli navrhuje zrušení obou zákonů jako celku. V případě zákona č. 209/2020 Sb. skupina senátorů zejména zcela pomíjí další části tohoto zákona, konkrétně opatření ke zmírnění dopadů epidemie na příjemce úvěru poskytnutého Státním fondem rozvoje bydlení, a část týkající se vyúčtování nákladů na plnění spojená s užíváním bytů a nebytových prostorů v domě s byty.
24. Ve vztahu k důvodům přijetí napadené právní úpravy vláda především zdůrazňuje nutnost co nejrychleji řešit negativní ekonomické a sociální dopady epidemie koronaviru. Z hlediska rozsahu přijímaných opatření odkazuje na důvodové zprávy k napadeným zákonům a uvádí, že jejich hlavní cíl spočívá v poskytnutí pomoci nájemcům prostor sloužících k uspokojování bytové potřeby a nájemcům prostor sloužících podnikání překlenout období, kdy jsou jejich příjmy zasaženy, a odvrátit tak hrozbu výpovědi z nájmu z důvodu řádně nezaplaceného nájemného. Vláda zdůrazňuje, že cílem napadených zákonů přitom není odpuštění nájemného, ale jeho odklad na omezenou dobu. Pronajímatel tak o své platby nájemného nepřichází, odklad placení nájemného se nadto týká pouze těch nájemců, kterým v důsledku mimořádných opatření vypadl příjem. Skutečnost, že se jich mimořádná opatření takto dotkla, navíc musí nájemci náležitě doložit. Vláda také dodává, že naléhavost této situace souvisí i s výší nájemného, které je řada domácností schopna hradit obtížně i v období ekonomické stability. Připomněla, že napadené zákony zároveň umožňují pronajímateli požadovat zrušení nájmu po skončení nouzového stavu (tedy po dni 17. 5. 2020), nelze-li po něm spravedlivě požadovat, aby omezení ve stanoveném rozsahu snášel. Napadená úprava podle předpokladů vlády dopadne na relativně úzký okruh subjektů, neboť preferovanou možnost představuje využití splátkového kalendáře nebo jiné formy dohody mezi nájemcem a pronajímatelem. Vláda také poukázala na obdobnou úpravu přijatou ve Spolkové republice Německo, která nestanoví žádné kompenzace pro pronajímatele a na rozdíl od české regulace neupravuje žádné výjimky. Vláda upozornila, že napadené zákony jsou "spárovány" s dalšími předpisy přijatými během nouzového stavu, jako např. s odkladem splátek úvěrů a finančních půjček. Jde o logický řetězec, v němž finanční zajištění pronajímatelů, kteří splácejí úvěr, je řešeno právě moratoriem na splácení úvěrů, které bylo stanoveno zákonem č. 177/2020 Sb., o některých opatřeních v oblasti splácení úvěrů v souvislosti s pandemií COVID-19.
25. K navrhovatelkou tvrzenému porušení čl. 11 Listiny vláda konstatuje, že je nutné nejprve zkoumat, zda se právo na vlastnictví dostává do kolize s jiným ústavně garantovaným právem či veřejným zájmem. Tuto kolizi v obecné rovině vláda charakterizuje tak, že na jedné straně Listina v čl. 11 odst. 1 zaručuje právo každého vlastnit majetek, v čl. 11 odst. 2 zakazuje zneužívání vlastnického práva a připouští nucené omezení vlastnického práva (čl. 11 odst. 4 Listiny) ve veřejném zájmu; na straně druhé existuje veřejný zájem na ochraně osob ve slabším postavení, tj. nájemců, a garance jejich práva obvykle označovaného jako "právo na přiměřenou životní úroveň ve smyslu čl. 26 Listiny". V této souvislosti vláda zdůrazňuje, že vlastnické právo není neomezitelné. Odkazuje přitom na nálezy sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), a to ve vztahu k ochraně nájmu bytu jako legitimního cíle omezení vlastnického práva a ústavně přijatelným podmínkám regulace nájemného. Otázku hledání spravedlivé rovnováhy v regulaci nájemních vztahů také opakovaně posuzoval Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP"), jehož judikatura obecně akceptuje možnost regulace různých aspektů nájemních vztahů. Limity vymezené ESLP pro státní zásahy do soukromého vlastnictví představuje princip legality, existence legitimního cíle v podobě veřejného zájmu a dosažení spravedlivé rovnováhy mezi zájmem na ochraně majetku a širšími společenskými zájmy. Podle názoru vlády jsou tyto limity v dané věci naplněny, a to včetně podmínky spravedlivé rovnováhy. Suspendování práva pronajímatele na jednostranné ukončení nájmu se má uplatnit pouze ve vymezených případech, v nichž se nájemce dostal do prodlení v jasně ohraničené době a v důsledku mimořádných opatření. Nájemce musí současně svou neschopnost platit nájemné kvalifikovaně doložit. Ochrana nájemce prostřednictvím napadených zákonů je podle vlády koncipována jako krajní opatření, které se uplatní v případě, kdy nelze situaci nájemce řešit jinak (např. dohodou či splátkovým kalendářem). To znamená, že pokud by např. nájemce již obdržel příslušnou dávku ze systému státní sociální podpory či pomoci v hmotné nouzi, je povinen nájemné uhradit z této dávky a zákonná ochrana by se na něj nevztahovala.
26. Podle vlády je suspendováním práva pronajímatele na jednostranné ukončení nájmu za přesně stanovených podmínek nájemcům poskytnuta účinná pomoc, neboť získávají časový prostor pro řešení finanční situace. Stanoveného cíle právní úpravy přitom podle názoru vlády nešlo dosáhnout bez přijetí nové právní úpravy nebo s využitím jiného, méně omezujícího opatření. Podporu nájemců formou dávky ze systému státní sociální podpory vláda nepovažuje za efektivní, a to vzhledem k nutnosti okamžitého řešení situace, přičemž k vyplácení dávek ze systému státní sociální podpory dochází se značným časovým posunem. K argumentaci navrhovatelky, "že se z pronajímatelů stanou nedobrovolní poskytovatelé úvěru", vláda zdůrazňuje, že napadená úprava je o příjem nepřipraví, pouze umožňuje rozložit platby do delšího časového úseku.
27. Vláda připomněla, že v napadené úpravě jsou stanoveny rovněž pojistky k ochraně pronajímatele, které mu umožňují nájem vypovědět nebo zrušit i před uplynutím zákonem stanovené doby (§ 3 a 4 napadených zákonů). Eliminace negativních dopadů na pronajímatele se projevuje i tím, že není dotčena povinnost nájemce hradit náklady za služby spojené s užíváním bytu nebo prostor sloužících k bydlení ani případné úroky z prodlení. Podle vlády zásah do ústavně zaručeného práva vlastnit majetek, způsobený napadenou právní úpravou, zdaleka nedosahuje takové intenzity, že by zásadním způsobem destruoval podstatu vlastnického práva nebo způsoboval ve vztahu k pronajímatelům potenciálně tzv. rdousící efekt, jak ho pojímá Ústavní soud ve své judikatuře [srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 3308/16 ze dne 19. 1. 2017 (N 16/84 SbNU 181)].
28. Pokud jde o tvrzené porušení čl. 11 odst. 4 Listiny, vláda vyjádřila přesvědčení, že omezení práva pronajímatele vypovědět nájem podle napadených zákonů nepředstavuje kvalifikované omezení vlastnického práva ve smyslu stanoviska pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.), resp. tam uvedené judikatury ESLP. Z této judikatury vyplývá, že obsah ústavně garantovaného práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. l Listiny není bezbřehý a nucené omezení vlastnického práva, jakož i vyvlastnění podle čl. 11 odst. 4 Listiny je třeba vztáhnout pouze na určité kvalifikované případy omezení (srov. stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09). Z judikatury ESLP pak vyplývá, že čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") poskytuje státům právo přijímat takové zákony, které považují za nezbytné ke kontrole užívání majetku v souladu s obecným zájmem (Mellacher a ost. v. Rakousko, 19. 12. 1989, A-169). V případě napadených zákonů má omezení na straně pronajímatelů de facto podobu pouhého (případného) oddálení obdržení zisku. Vláda v této souvislosti poukazuje na nález sp. zn. Pl. ÚS 17/10 ze dne 28. 6. 2011 (N 123/61 SbNU 767; 232/2011 Sb.; ve věci fotovoltaických elektráren), kde Ústavní soud poukázal na to, že není v rozporu s principem právní jistoty, pokud změnou právních předpisů fakticky dojde k oddálení obdržení zisku, zůstává-li jeho výše změnou předpisu nedotčena. Napadené zákony podle názoru vlády zasahují do vlastnických práv pronajímatelů pouze dílčím způsobem a pouze dočasně. Suspendována je toliko možnost ukončit nájem z důvodu prodlení s placením nájemného, které zapříčinilo opatření při epidemii. Napadené zákony se nijak nedotýkají práva ukončit nájem z jiných důvodů. Vláda poukazuje na to, že navrhovatelka úplně přehlíží, že zákaz ukončení nájmu není absolutní.
29. Vláda nesouhlasí také s výhradou navrhovatelky ve vztahu k porušení čl. 26 odst. 3 Listiny. Opětovně poukazuje na komplexnost mimořádných opatření v důsledku epidemie koronaviru. Vláda přijala celou řadu kompenzačních apod. opatření. Zdůrazňuje, že smyslem napadených zákonů není poskytnout občanům hmotné zabezpečení, ale toliko na přechodnou dobu chránit jeden konkrétní statek, který má zvláštní význam: v případě nájmu podnikatelských prostor směřuje k ochraně stability a kontinuity hospodářství jako celku; v případě nájemního bydlení k ochraně důstojného života člověka. Pokud by v těchto případech bylo spoléháno pouze na přímou či nepřímou státní podporu, hrozilo by nebezpečí z prodlení. Vláda také upozorňuje, že realizace práva zakotveného v čl. 26 odst. 3 Listiny závisí na prováděcím zákonodárství a reálných možnostech státu výdaje na hmotné zajištění občanů pokrýt. Napadenými zákony nejsou nijak dotčeny případné nároky na plnění ze systému sociálního zabezpečení. Je nesporné, uvádí vláda, že pandemie bude mít negativní finanční dopady na všechny složky a skupiny obyvatel stejně jako na stát. Navrhovatelkou uváděné přenášení sociální zátěže mezi skupinami obyvatel vláda považuje za nepřípadné. V případě napadených zákonů se nejedná o trvalou úpravu nájemních vztahů a přijatá opatření mají pouze krátkodobý efekt reagující na aktuální potřebu ochrany nájemců.
30. Vláda vyslovila také nesouhlas s argumentací navrhovatelky o porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, které má spočívat v odlišném přístupu státu k zajištění pohledávek bankovního sektoru a zajištění pohledávek pronajímatelů. Podle názoru vlády tento přístup nelze označit za diskriminaci, neboť se v žádném ohledu nejedná o srovnatelné případy a okruh regulovaných vztahů se zásadně liší. Státní garance, jak se jí dovolává navrhovatelka, by v případě pronajímatelů plnila značně odlišnou funkci, než kterou plní státní garance za úvěry podnikajícím subjektům. Vláda v této souvislosti poukazuje na to, že dostupnost bankovních úvěrů má významný dopad na hospodářství jako celek. V případě bankovního sektoru státní garance plní zejména motivační funkci a její účel spočívá v zajištění kontinuity v poskytování bankovních úvěrů podnikajícím subjektům. V případě dlužného nájemného by garance naopak plnila především funkci zajišťovací, která by primárně směřovala k ochraně individuálního zájmu pronajímatele. Postavení pronajímatelů podle napadených zákonů lze připodobnit spíše k postavení úvěrujících podle výše zmíněného zákona č. 177/2020 Sb., o některých opatřeních v oblasti splácení úvěrů v souvislosti s pandemií COVID-19, kteří jsou ze zákona povinni strpět odklad splátek svých úvěrů. Ani v tomto případě není žádná státní garance poskytována.
31. Závěrem vláda konstatuje, že napadené zákony lze chápat jen jako dočasné omezení vlastníka ve výkonu jeho práva jednostranně ukončit nájem specifikovaných prostor. Vyjádřila přesvědčení, že v posuzované věci jsou splněna všechna kritéria kladená na právní regulaci vztahů nájemců a pronajímatelů ústavním pořádkem i judikaturou vrcholných soudů. Napadená zákonná úprava sleduje jasně seznatelný legitimní cíl. Zásah do práva pronajímatelů na pokojné užívání majetku se přitom nachází ve spravedlivé rovnováze k veřejnému zájmu na ochraně nájemců. Práva vlastníků nemovitostí zároveň nejsou danou právní úpravou zasažena natolik intenzivním způsobem, že by na základě čl. 11 odst. 4 Listiny bylo nutné, aby stát poskytoval pronajímatelům za úpravu užívání majetku náhrady, tj. finanční kompenzace či zvláštní státní garance. Vláda proto považuje oba napadené zákony za plně ústavně konformní a navrhuje, aby byl předmětný návrh zamítnut.
III. Replika navrhovatelky
32. Navrhovatelka v replice opakuje své přesvědčení, že napadené zákony představují nejenom diskriminační a nepřípustné omezení vlastnických práv pronajímatelů, ale je také diskutabilní, zda je vůbec dán veřejný zájem a potřebnost tohoto zásahu. Zdůrazňuje, že právě v krizových dobách je velmi důležité věnovat pečlivou pozornost přiměřenosti přijímaných opatření a podrobovat je kritičtějšímu zkoumání, neboť právě v takových dobách jsou základní práva a svobody nejsnáze porušitelné. Judikatura, na kterou odkazuje vláda, je podle navrhovatelky nepřípadná, neboť v dané věci se nejedná o přijetí obecných pravidel, kterými jsou nastavovány meze vlastnických práv, ale jsou přijímána cílená ad hoc opatření, která na vymezený čas zbavují vlastníky pronajímaných nemovitostí některých práv, a nutí je tak převzít zátěž nájemců a dopady krize na vlastní bedra. Navrhovatelka zdůrazňuje, že napadené zákony jsou diskriminační, neboť přehlížejí fakt, že z hlediska dopadů pandemie jsou vlastníci pronajímaných nemovitostí zasaženi stejně jako ostatní skupiny obyvatel a výpadek příjmů mohou pocítit zcela rovnocenně jako nájemci. K argumentaci vlády týkající se nesouhlasu s tvrzením, že přístup státu k pronajímatelům je nedůvodně odlišný od přístupu k bankovnímu sektoru, navrhovatelka uvádí, že největší odlišnost spočívá v tom, že v případě pronajímatelů jde převážně o jednotlivce, kteří jsou zasaženi dopady pandemie, v případě bankovního sektoru se jedná o bohaté a vlivné nadnárodní instituce. Zatímco těm jsou poskytovány záruky, aby půjčovaly lidem a firmám v nouzi, pronajímatelé nejsou tak vlivní, aby se domohli obdobného přístupu ze strany vlády.
33. Skupina senátorů poukázala na to, že výjimku ze zákazu ukončení nájmu podle § 4 napadených zákonů nepovažuje za účinnou pojistku vzhledem k možnostem nájemců bránit se případné výpovědi návrhem na její soudní přezkum. Dále polemizuje s tvrzenou neodkladností a potřebou okamžitého řešení mimořádné situace, což dokládá malým počtem žádostí nájemců o vydání potvrzení o tom, že zpoždění s úhradou nájemného nastalo z prokazatelných důvodů spojených s dopady epidemie koronaviru (celkem 56). Podle navrhovatelky to svědčí o tom, že samotní nájemci dospěli k závěru, že přijatá opatření jejich složitou situaci nijak neřeší, a rozhodli se této zákonné možnosti vůbec nevyužít. Potřeba přijatých opatření tedy nebyla nezbytná a nebyl na ní veřejný zájem.
IV. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
34. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu může návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podat skupina nejméně 17 senátorů. Tento návrh podala skupina 31 senátorů. V souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy skupina senátorů splňuje.
35. Návrh obsahuje veškeré další zákonem požadované náležitosti a je přípustný ve smyslu ustanovení § 66 zákona o Ústavním soudu. Současně neexistuje žádný z důvodů pro zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb. Ústavní soud o návrhu rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 zákona o Ústavním soudu a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.
V. Proces přijetí napadených ustanovení
36. Ústavní soud v intencích § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., přezkoumal, zda napadené zákony byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Dospěl k závěru, že v tomto směru nelze zákonodárci nic vytýkat. Účastníci řízení ostatně žádné deficity legislativního procesu neuvádějí. Ústavní soud pro stručnost odkazuje na shrnutí průběhu legislativního procesu ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu.
VI. Dikce napadených zákonů
37. Zákon č. 209/2020 Sb. zní:
§ 1
(1) Nouzovým stavem se pro účely tohoto zákona rozumí nouzový stav vyhlášený v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky vládou České republiky v roce 2020 z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu nového koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2) na území České republiky.
(2) Mimořádným opatřením při epidemii se pro účely tohoto zákona rozumí
a) krizové opatření podle § 2 písm. c) krizového zákona přijaté vládou České republiky v době nouzového stavu,
b) mimořádné opatření vydané v roce 2020 Ministerstvem zdravotnictví na základě § 69 odst. 1 písm. b), § 69 odst. 2 a § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS CoV-2,
c) mimořádné opatření vydané v roce 2020 krajskou hygienickou stanicí na základě § 69 odst. 1 písm. b), § 69 odst. 2, § 82 odst. 1 a § 82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví k zamezení dalšího šíření onemocnění COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS CoV-2.
(3) Rozhodnou dobou se pro účely tohoto zákona rozumí doba ode dne 12. března 2020 do dne následujícího po dni skončení mimořádného opatření při epidemii, nejpozději však do dne 31. července 2020.
(4) Ochrannou dobou se pro účely tohoto zákona rozumí doba ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona do dne 31. prosince 2020.
Opatření ke zmírnění dopadů epidemie na nájemce prostor sloužících
k uspokojování bytové potřeby
§ 2
(1) Ustanovení § 2 až 4 se použijí na nájem bytu, domu nebo jejich části, je-li účelem nájmu uspokojování bytové potřeby nájemce. Ustanovení § 2 až 4 se použijí obdobně i pro podnájem bytu, domu nebo jejich části, je-
-li účelem podnájmu uspokojování bytové potřeby podnájemce.
(2) K ujednání, které se odchyluje od ustanovení tohoto zákona v neprospěch nájemce, se nepřihlíží.
§ 3
(1) Pronajímatel nemůže v ochranné době nájem jednostranně ukončit pouze z důvodu, že je nájemce v prodlení s placením nájemného, pokud prodlení nastalo
a) v rozhodné době, a
b) převážně v důsledku omezení plynoucího z mimořádného opatření při epidemii, které mu znemožňovalo nebo podstatně ztěžovalo řádnou úhradu nájemného.
(2) Ustanovením odstavce 1 není dotčeno právo pronajímatele ukončit nájem z jiných důvodů ani další práva pronajímatele vzniklá v důsledku prodlení nájemce.
(3) Nájemce pronajímateli bez zbytečného odkladu a s určitostí odpovídající dostupným skutečnostem doloží okolnosti prodlení podle odstavce 1 písm. b), potvrzením od příslušného úřadu práce ČR, kterému pro vystavení potvrzení musí nájemce doložit podklady, jejichž formu a náležitosti stanoví metodicky pokyn.
(4) Neuhradí-li nájemce v ochranné době všechny pohledávky na nájemném, které se staly splatnými v rozhodné době, má pronajímatel právo vypovědět nájem bez výpovědní doby. Pronajímatel má toto právo i tehdy, prohlásí-li nájemce nebo stane-li se jinak nepochybným, že tyto pohledávky ani v ochranné době neuhradí.
§ 4
(1) Pronajímatel může poté, co pominuly okolnosti podle § 3 odst. 1 písm. b), nejdříve však po skončení nouzového stavu, požadovat zrušení nájmu, nelze-li po něm spravedlivě požadovat, aby omezení ve stanoveném rozsahu snášel, zejména mohl-li by v důsledku omezení upadnout do takové nouze, že nebude mít ani na nutnou výživu vlastní nebo nutnou výživu osoby, k jejíž výživě je podle zákona povinen.
(2) Nedohodnou-li se strany, soud k návrhu pronajímatele rozhodne o zrušení nájmu podle odstavce 1.
§ 5
Opatření ke zmírnění dopadů epidemie na příjemce úvěru poskytnutého
Státním fondem rozvoje bydlení