Nález
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 15/22 dne 15. května 2024 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy (soudce zpravodaj) a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Lichovníka, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Okresního soudu v Ústí nad Labem na zrušení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 18/2022 Sb., a článku II zákona č. 18/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády, Obvodního soudu pro Prahu 5 a Okresního soudu v Mladé Boleslavi jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Výrok
I. Ustanovení § 4 ve slovech "a pro soudce 100 872 Kč" zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 18/2022 Sb., se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
II. Článek II ve slovech "a sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 493/2021 Sb., o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů soudců podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů," zákona č. 18/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
III. Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění
I. Vymezení věci
1. Ústavní soud se v nynějším nálezu zabývá restrikcí soudcovských platů v období února až prosince 2022. Upřesňuje také judikaturu ke stavu legislativní nouze a zkrácenému projednávání zákonů, jakož i k požadavku, aby návrhy zákonů o restrikcích soudcovských platů byly předem projednány s mocí soudní.
2. Již patnáctkrát se Ústavní soud ve svých nálezech věnoval zásahům do úpravy soudcovských platů. Neexistuje žádná jiná právní úprava, kterou by se musel Ústavní soud ve své třicetileté historii tolikrát zabývat a zkoumat její ústavnost. Ústavní soud v minulosti opakovaně vyslovoval své závěry vůči postupu zákonodárce a moci výkonné v naději, že příští zásahy do soudcovských platů, budou-li potřebné, již budou přísně respektovat ústavní požadavky. Posuzovaný případ, jak bude dále uvedeno, tuto naději opět nenaplnil.
3. Výše platu a paušální náhrady, které náleží soudcům, se odvíjí od platové základny. V roce 2022 měla platová základna pro soudce podle původních pravidel činit 106 986 Kč (§ 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění účinném do 31. 1. 2022, a sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 493/2021 Sb., o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů soudců podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů).
4. Z této platové základny se ale vycházelo jen při stanovení platů a paušálních náhrad za leden 2022. V tomto měsíci totiž vláda předložila Parlamentu návrh zákona, který pro období února až prosince 2022 vracel platovou základnu na úroveň let 2020 a 2021, tedy na částku 100 872 Kč.
5. Poslanecká sněmovna na žádost vlády projednala návrh zákona ve zkráceném jednání za stavu legislativní nouze. Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Zákon tak byl ještě v lednu 2022 přijat, podepsán prezidentem republiky a vyhlášen jako zákon č. 18/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů.
6. V důsledku této novelizace platy a paušální náhrady soudkyň a soudců za měsíce únor až prosinec 2022 oproti lednu 2022 klesly.
7. Soudce Krajského soudu v Ústí nad Labem Roman Buchal (dále jen "žalobce") podal žalobu proti České republice - Krajskému soudu v Ústí nad Labem, kterou se domáhá doplacení platu a paušálních náhrad za únor 2022, konkrétně částek 10 500 Kč a 300 Kč. Má za to, že provedená změna platové základny je neústavní a že mu náleží plat a paušální náhrada v původní výši.
8. Okresní soud v Ústí nad Labem (dále jen "okresní soud" či "navrhovatel") vede řízení o této žalobě pod sp. zn. 22 C 120/2022. Okresní soud se ztotožnil s argumentací žalobce, a proto se obrátil na Ústavní soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, s návrhem na zrušení § 4 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 18/2022 Sb., a článku II zákona č. 18/2022 Sb.
II. Argumentace navrhovatele
9. Podle navrhovatele jsou napadená ustanovení v rozporu s čl. 82 odst. 1 Ústavy (nezávislost soudců) ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy. Jeho argumentace vychází z námitek, které v řízení před ním uplatnil žalobce.
10. Navrhovatel předně namítá, že zákon č. 18/2022 Sb. nebyl přijat způsobem souladným s ústavním pořádkem. Nebyly splněny důvody pro přijetí tohoto zákona ve stavu legislativní nouze. Podmínky pro vyhlášení tohoto stavu musí být vykládány restriktivně. Vyhlášení stavu legislativní nouze tedy musí mít rozumný základ a být podloženo skutkovými okolnostmi. Podle důvodové zprávy státu v případě nepřijetí zákona hrozila značná hospodářská škoda. Tato podmínka ale nemohla být splněna. Úspora, kterou měl zákon č. 18/2022 Sb. přinést, totiž činila pouze 0,1 % schodku státního rozpočtu. Důvodová zpráva ani nedokládá, že bylo zapotřebí zasáhnout do soudcovských platů, komplexním ekonomickým rozborem, jak požaduje judikatura. Návrh zákona navíc nebyl projednán se soudní mocí, která neměla žádnou možnost v průběhu jeho přípravy vyjádřit své stanovisko.
11. Dále navrhovatel namítá, že napadená ustanovení vedla nikoliv ke zmrazení soudcovských platů, ale k jejich snížení o 6 %. Taková restrikce je v rozporu s principem proporcionality, navíc byla selektivně zaměřena proti moci soudní. U jiných skupin, jejichž platy jsou rovněž hrazeny ze státního rozpočtu, totiž ve stejném období došlo pouze ke zmrazení platu, nebo dokonce k jeho navýšení. Navrhovatel připomíná, že platová základna pro určení soudcovských platů se odvíjí od průměrné mzdy v národním hospodářství za předminulý rok. Klesne-li průměrná mzda, klesnou i soudcovské platy, a naopak. Solidarita soudní moci se všemi zaměstnanci je tedy pevnou součástí systému. Soudcovské platy a mzdy ostatních zaměstnanců představují "spojené nádoby" a zásah zákonodárce do tohoto systému "degraduje jeho smysl a funkci". Zmrazení platů soudců mezi roky 2002 až 2011 již státnímu rozpočtu přineslo úspory v řádech miliard, dalších úspor bylo dosaženo poté, co se soudci v roce 2015 vzdali části svých platových nároků za neústavní restrikce v předchozích letech. Soudci podle názoru navrhovatele navíc nic nenamítali ani proti zmrazení platů v roce 2021, čímž opětovně projevili solidaritu, přestože v té době u jiných profesních skupin docházelo ke zvyšování platů.
12. Ačkoliv restrikce soudcovských platů je v důvodové zprávě odůvodňována potřebou provést plošná opatření směřující k úsporám výdajů státního rozpočtu, ve stejné době došlo ke zvýšení prostředků rozpočtové kapitoly Úřadu vlády z částky 1 047 452 030 Kč (za rok 2021) na částku 1 532 645 653 (schválený rozpočet na rok 2022), tedy o částku 485,2 mil. Kč. Podle navrhovatele by za určitých podmínek mohlo dodatečně dojít k dočasné změně určení soudcovských platů, muselo by se tak ale stát v souladu s ústavním pořádkem.
III. Vyjádření k návrhu
13. Ústavní soud zaslal návrh k vyjádření Parlamentu jako účastníkovi řízení (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 18/2000 Sb.) a dále vládě a veřejnému ochránci práv jako potenciálním vedlejším účastníkům řízení (§ 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). Vláda vstoupila do řízení jako vedlejší účastník, veřejný ochránce práv sdělil Ústavnímu soudu, že tohoto oprávnění nevyužije.
14. Postavení vedlejšího účastníka mají i Obvodní soud pro Prahu 5 a Okresní soud v Mladé Boleslavi. Tyto soudy původně rovněž podaly návrh na zrušení napadených ustanovení. Protože jejich návrhy musely být pro překážku litispendence (jiného zahájeného řízení) odmítnuty jako nepřípustné (usnesení ze dne 28. 6. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 18/22 a usnesení ze dne 24. 4. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 4/23), vzniklo oběma soudům právo účastnit se tohoto řízení v postavení vedlejšího účastníka (§ 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Tohoto oprávnění se rozhodly využít.
III.1 Vyjádření komor Parlamentu
15. Poslanecká sněmovna ve vyjádření shrnula průběh projednávání a schválení návrhu zákona, který byl vydán jako zákon č. 18/2022 Sb. Tento zákon byl na žádost vlády projednáván ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání, byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu s ústavním pořádkem. Rozhodnout o ústavnosti napadených ustanovení ovšem náleží Ústavnímu soudu.
16. Senát ve vyjádření rovněž shrnul průběh projednávání návrhu zákona, který byl vydán jako zákon č. 18/2022 Sb. Jednání o návrhu zákona skončilo vyjádřením vůle se návrhem zákona nezabývat. Podle Senátu bylo při projednávání zákona postupováno v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Posouzení ústavnosti napadených ustanovení Senát ponechává na rozhodnutí Ústavního soudu.
III.2 Vyjádření vlády
17. Vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl. Podle vlády není platová restrikce rozporná s čl. 1 odst. 1 Ústavy (princip demokratického právního státu), čl. 2 odst. 1 Ústavy (princip dělby státní moci) ani čl. 82 odst. 1 Ústavy (princip nezávislosti soudní moci).
18. Soudcovské platy byly podle vlády zmrazeny při splnění tří podmínek vycházejících z dosavadní judikatury Ústavního soudu. Zaprvé nedošlo ke snížení nominální výše platu. Vláda uznává, že za měsíc leden 2022 byl soudkyním a soudcům vyplacen vyšší plat a náhrada výdajů než v měsících následujících, tento stav byl však zapříčiněn komplikacemi legislativního procesu v kombinaci s relativně pozdním nástupem nové vlády po volbách do Poslanecké sněmovny konaných v říjnu 2021. Úmysl zmrazit platy pojala vláda ještě v závěru roku 2021 a v té době ho i veřejně avizovala. Protože ale nebylo možné v tak krátkém čase přijmout i novelu zákona a případná restrikce platů již za leden 2022 by nepřípustně zasáhla do legitimního očekávání a byla pravě retroaktivní, byla platová restrikce vztažena až na platy od února 2022. Vláda upozorňuje, že v dlouhodobém hledisku dochází k růstu platu soudců, což dokládá srovnáním výše platů za roky 2009, 2021 a 2023.
19. Zadruhé vláda uvádí, že pozastavení tempa růstu platů bylo toliko dočasné. Týkalo se totiž jen období 11 měsíců. Tuto restrikci tedy nejde srovnávat například s časově neomezeným, systémovým snížením platové základny. V minulosti nadto Ústavní soud aproboval zmrazení platové základny na dobu 1 a 3 let [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16. 1. 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. 3. 2010 (N 36/56 SbNU 405; 104/2010 Sb.)].
20. Zatřetí, pozastavení tempa růstu nebylo svévolně zaměřeno proti soudcům. Vláda naopak přistoupila k plošnému zmrazení platů státních zaměstnanců a zaměstnanců ve veřejných službách a správě, a to nařízením vlády č. 531/2021 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 420/2021 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 347/2021 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů. Právě se zaměstnanci veřejného sektoru mají mít soudci podle vlády primárně solidaritu.
21. Z plošného zmrazení byli vyňati pouze pedagogičtí pracovníci a dále sociální pracovníci a pracovníci v sociálních službách, zdravotničtí pracovníci, lékaři a zubní lékaři a též příslušníci bezpečnostních sborů a vojáci z povolání. Růst platů pedagogických pracovníků je odrazem dlouhodobé strategie a zbylé skupiny byly nad běžnou míru zapojeny do řešení pandemické situace. Ústavní soud přitom již v minulosti aproboval restrikci soudcovských platů, i když současně došlo k růstu platu učitelů (nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08).
22. Dále se vláda vyjadřuje k proceduře přijetí zákona č. 18/2022 Sb. a k tomu, že byl přijat ve zkráceném jednání za stavu legislativní nouze. Primární odpovědnost posoudit existenci stavu legislativní nouze má vláda a Poslanecká sněmovna. Rozhodnutí předsedy Poslanecké sněmovny o vyhlášení stavu legislativní nouze totiž Poslanecká sněmovna povinně přezkoumává a může je zrušit či omezit dobu, na kterou je stav legislativní nouze vyhlášen. Ústavní soud podle vlády "nemá Ústavou ani zákonem o Ústavním soudu stanovenu pravomoc rozhodnutí [...] o vyhlášení stavu legislativní nouze (a tedy ani jeho důvodnost) přezkoumávat, neboť jde o akt politické povahy". Takto přijatý zákon by Ústavní soud mohl zrušit z důvodu vady legislativního procesu pouze v případě dotčení práv opozice.
23. Poslanecká sněmovna trvání stavu legislativní nouze potvrdila výraznou většinou: ze 183 přítomných poslanců hlasovalo pro 176. Pro schválení návrhu posuzovaného zákona se ve třetím čtení vyslovila rovněž výrazná většina poslanců: ze 178 přítomných hlasovalo pro 173. Při projednávání zákona tedy bylo dosaženo široké shody, jak to vyžaduje judikatura [nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) a obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. 9. 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)].
24. Podle vlády byla navíc splněna i podmínka existence mimořádné okolnosti odůvodňující projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze. Česká republika se na počátku roku 2022 nacházela v rozpočtovém provizoriu a výdajová situace státu byla krizová. Dopady pandemie onemocnění COVID-19 představovaly zcela výjimečný a závažný zásah do hospodářské situace státu. Vlivem dva roky trvající pandemie docházelo k nepředvídatelným situacím vedoucím k nejistotě a tíživým dopadům na soukromé subjekty. V možnostech státu bylo poskytnout pomoc pouze v určité míře a určitých oblastech. Kvůli dopadům pandemie a dále kvůli nastupující energetické krizi a zvýšené inflaci docházelo k prohlubování deficitu veřejných financí. V závěru roku 2021 a na začátku roku 2022 proto byla přijata řada mimořádných úsporných opatření, která měla zamezit dalším hospodářským škodám.
25. K těm patřily i platové restrikce, které byly plošně zavedeny již zmíněným nařízením vlády č. 531/2021 Sb. V případě soudců a dalších představitelů ovšem bylo třeba provést novelizaci zákona č. 236/1995 Sb. Ve standardním legislativním procesu by ale bylo možné docílit nabytí účinnosti novely až v polovině roku 2022. Zkrácené projednání mělo urychlit přijetí této součásti úsporných opatření, zajistit rovný přístup k profesím, jejichž platy se hradí ze státního rozpočtu, a posílit celospolečenskou soudržnost a solidaritu. Nebylo však možné dosáhnout ještě dřívějšího přijetí zákona, aby k restrikcím došlo již ve vztahu k platu za leden 2022. Novelizace provedená zákonem č. 18/2022 Sb. za 11 měsíců ušetřila na platech politiků (představitelů) 56,7 milionu Kč, na platech soudců přibližně 403,7 milionu Kč a na platech státních zástupců přibližně 138,3 milionu Kč. Celkem tedy přibližně 0,6 miliardy Kč. Jde ale toliko o dílčí opatření, které nelze bagatelizovat odkazem na celkovou výši schodku státního rozpočtu.
III.3 Vyjádření Obvodního soudu pro Prahu 5
26. Obvodní soud ve svém vyjádření a jeho doplnění podporuje návrh na zrušení napadených ustanovení.
27. Jeho argumentace směřuje již proti způsobu přijetí zákona č. 18/2022 Sb. Při popisu přípravy a schvalování vládního návrhu tohoto zákona obvodní soud zdůraznil, že nebyl projednán v připomínkovém řízení ani pracovními komisemi Legislativní rady vlády, aby mohl být projednán vládou již dne 5. 1. 2022. Ze stanoviska předsedy Legislativní rady vlády ze dne 4. 1. 2022 se přitom podává, že vláda byla informována o riziku protiústavnosti přijímání návrhu zákona a jeho možné obsahové kolize s ústavním pořádkem z důvodu zásahu do platové základny soudců (platy totiž nebudou zmrazeny, nýbrž sníženy oproti jejich výši v lednu 2022). Vedlejší účastník dále popisuje rozpravu v Poslanecké sněmovně, ze které plyne, že někteří poslanci (Radek Vondráček, Helena Válková, Zuzana Ožanová a další) upozorňovali na okolnost, že nejsou splněny podmínky pro projednávání ve stavu legislativní nouze a že nejde o zmrazení, nýbrž o snížení platů.
28. Obvodní soud zpochybnil splnění podmínek pro schválení zákona č. 18/2022 Sb. ve stavu legislativní nouze a v tomto ohledu poukázal na judikaturu Ústavního soudu. Z ní je patrno, že tyto podmínky mají být vykládány restriktivně. V daném případě proto došlo ke zneužití tohoto právního institutu. Cílem návrhu zákona byla úspora v celkové výši přibližně 600 mil. Kč (v případě soudců jen 403,7 mil. Kč), což činilo jedno promile schodku státního rozpočtu. Státu proto nehrozila "značná hospodářská škoda". Od okamžiku rozeslání návrhu zákona do jeho schválení uběhlo pouze 6 dnů, takže se s danou materií poslanci nemohli důkladně seznámit, a ohledně otázky stavu legislativní nouze nedošlo ke konsensu napříč poslaneckými kluby. Obvodní soud dále uvádí, že vláda neprojednala návrh zákona se soudní mocí, a to navzdory judikatuře Ústavního soudu, která tento postup v těchto případech vyžaduje. Nedostačující byla rovněž důvodová zpráva, jelikož neobsahovala skutečný ekonomický rozbor věci v rozporu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 28/13 ze dne 10. 7. 2014 (N 137/74 SbNU 93; 161/2014 Sb.). Bylo-li v ní poukazováno na důsledky opatření přijatých ke zmírnění dopadů epidemie COVID-19, podává se z výroční zprávy Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 4. 4. 2022, že téměř 90 % meziročního nárůstu výdajů státu s těmito opatřeními nesouviselo.
29. Jde-li o obsah napadených ustanovení, podle obvodního soudu platové restrikce vůči soudcům mohou ohrozit jejich nezávislost. V daném případě nebyly soudcovské platy zmrazeny, nýbrž sníženy. Původní výše platové základny účinné pro rok 2022 totiž představovala částku 106 986 Kč a napadená právní úprava ji snížila na 100 872 Kč, tzn. o 6 %. Podobný pokus v roce 2010 shledal Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10 protiústavním. V postupu zákonodárce spatřuje vedlejší účastník svévoli a porušení principu proporcionality, jelikož zásah do materiálního zabezpečení soudců nebyl odůvodněn výjimečnými okolnostmi. Platové poměry soudců přitom mají být stabilní veličinou. Nemá jít o pohyblivý faktor podle zájmu aktuální vládní většiny. V daném případě se příjmová restrikce týkala jen soudců, a nikoliv dalších "služebníků státu", kterým byly platy pouze zmrazeny, nebo dokonce zvýšeny. Obvodní soud také připomíná, že tímto způsobem byl snížen plat soudců na úroveň roku 2020, protože k poslednímu zvýšení došlo právě dne 1. 1. 2020. Tehdejší plat se přitom odvozoval z průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře v roce 2018, takže pro rok 2022 se platová základna soudců odvíjela již od tohoto data a měla tak zpoždění čtyř let.
30. Obvodní soud dále zdůraznil, že konstrukci platové základny soudců jako trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře, který platil do konce roku 2020, Ústavní soud v minulosti hodnotil jako ústavně konformní. Současná konstrukce, kdy se odvozuje platová základna soudců od trojnásobku průměrné hrubé nominální mzdy v národním hospodářství, představuje "platový automat" a je v ní zakomponována systémová solidarita soudců se stavem ekonomiky státu. Bude-li proto průměrná mzda klesat, klesne s odstupem jednoho roku i plat soudců a proti tomu soudci nemohou nic namítat. Plat soudců a mzda ostatních zaměstnanců tak představují "spojené nádoby" a jakýkoliv zásah do tohoto systémového řešení naprosto degraduje jeho smysl: jde o čisté politikum. Obvodní soud proto nezpochybňuje uvedenou změnu spočívající nově v odvozování platové základny od nominální mzdy v národním hospodářství, byť tato změna představuje nominální snížení platu soudců (průměrná mzda v národním hospodářství totiž činila v roce 2020 částku 36 176 Kč, zatímco ve státem regulované sféře 39 747 Kč), jelikož tuto změnu považuje za racionální a ústavně akceptovatelnou. Vedlejší účastník dále dokládá konkrétní údaje, ze kterých se podává výše odměn (zejména) některých náměstků v ústředních orgánech státní správy, které v roce 2021 činily statisícové částky.
31. Obvodní soud uzavírá, že napadená právní úprava zasahuje do principu nezávislosti soudců a závažně narušuje smír mezi mocí výkonnou a soudní, dosažený v roce 2015, a je proto namístě ji jako protiústavní zrušit.
III.4 Vyjádření Okresního soudu v Mladé Boleslavi
32. Okresní soud v Mladé Boleslavi odkázal na argumentaci, o kterou se opíral jím podaný návrh na zrušení napadených ustanovení. Jelikož jde o obdobná tvrzení, jaká vznesl navrhovatel a obvodní soud, není potřebné je blíže rozvádět.
III.5 Vyjádření Soudcovské unie
33. Ústavní soud obdržel vyjádření (tzv. amicus curiae brief) od Soudcovské unie České republiky, z. s., která podpořila stanovisko navrhovatele (a obvodního soudu). Ztotožnila se se závěrem, že napadená ustanovení jsou v rozporu s Ústavou, a to na základě dvou samostatných důvodů. První z nich představují vady legislativního procesu při přijímání zákona č. 18/2022 Sb., druhý rozpor spočívá v zásahu do soudcovské nezávislosti v její součásti týkající se materiálního zabezpečení soudců, který je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy.
34. Soudcovská unie shodně s navrhovatelem označila jako vady legislativního procesu nesplnění podmínek pro schválení zákona ve stavu legislativní nouze, neprojednání návrhu zákona s mocí soudní a obsah důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, která podle jejího názoru nesplňuje ústavněprávní požadavky. K materiálnímu nesouladu zákona č. 18/2022 Sb. s Ústavou uvedla, že soudcovské platy nebyly zmrazeny, ale sníženy a že k prvnímu pokusu snížit plat soudců došlo zákonem č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, který Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10 shledal protiústavním. Při srovnání s nynějším snížením platu soudců je podle Soudcovské unie zřejmé, že zatímco v roce 2010 šlo o snížení platu o 4 %, nyní jde o ještě razantnější snížení platu, a to o 6 %. Zákon č. 18/2022 Sb. je výrazem svévole zákonodárce, porušuje princip proporcionality, není odůvodněn výjimečnými okolnostmi a odnímá soudcům již dosaženou úroveň platu. Soudcovská unie upozorňuje též na plošné zvýšení platových tarifů ve veřejném sektoru, k němuž došlo na základě nařízení vlády č. 264/2022 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, a nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, od 1. 9. 2022. Pro podporu argumentu neproporcionality zákona č. 18/2022 Sb. vůči soudcům uvádí výši odměn vyplacených na ministerstvech a na Úřadu vlády v roce 2022.
35. Dále Soudcovská unie popsala vývoj způsobu stanovení platové základny soudců od účinnosti zákona č. 236/1995 Sb., systémovou solidaritu konstrukce platové základny soudců vůči ostatním zaměstnancům (platový automat) i změnu konstrukce platové základny soudců od roku 2021 (tj. přechod z průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře na průměrnou mzdu v národním hospodářství) a její akceptaci soudci. Uvedla také výši úspor státního rozpočtu plynoucích z platových restrikcí na platech soudců v letech 2002 až 2014 a v roce 2021 i závěr, že se soudci na úsporách státního rozpočtu v minulosti podíleli jako žádná jiná profesní skupina, a to v miliardových řádech. Z jednotlivých restrikcí týkajících se restrikcí platové základny soudců Soudcovská unie dovozuje, že moc výkonná a zákonodárná i po roce 2010 pokračovaly v demontáži a rozkližování systému odměňování soudců s očividným cílem "odstranit v minulosti učiněnou chybu", vedoucí k výši platu soudců neodpovídající představám politiků. Ve svém vyjádření Soudcovská unie odkazovala na závěry plynoucí z judikatury Ústavního soudu, zvláště pak ve vztahu k nezávislosti soudců a k jejich materiálnímu zabezpečení. Argumentaci o neústavnosti zákona č. 18/2022 Sb. Soudcovská unie v širších souvislostech opřela také o existenci dohod, které soudci uzavřeli v roce 2015 se státem (za nějž jednala vláda), o vzdání se převážné části svých platových nároků za léta 2011 až 2014. Přijetím napadeného zákona byl závažně narušen smír, který vznikl v roce 2015 mezi soudci a státem. Představitelé justice tehdy uvěřili příslibu vlády, že v budoucnu již k zásahům do platu soudců docházet nebude. Podle Soudcovské unie je evidentní, že situace z let 2011 až 2014 (platové restrikce platů soudců) se nyní opakuje, jen s tím rozdílem, že tentokrát byl plat soudcům přímo snížen, a že stát jedná protiústavně i přes svůj dřívější příslib již do platu soudců nezasahovat.
IV. Upuštění od ústního jednání
36. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci a že není potřebné ani provést dokazování. Proto podle § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl ve věci bez nařízení ústního jednání.
V. Změna soudce zpravodaje
37. Soudcem zpravodajem byl v souladu s rozvrhem práce původně určen Jiří Zemánek. Jím vypracovaný návrh rozhodnutí nebyl na jednání pléna dne 11. 4. 2023 přijat. Předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský proto podle § 55 zákona o Ústavním soudu určil jako soudce zpravodaje Vladimíra Sládečka. Uplynutím dne 4. 6. 2023 zanikla Vladimíru Sládečkovi funkce ústavního soudce. V souladu s rozvrhem práce se stal novým soudcem zpravodajem Josef Baxa.
VI. Znění napadených ustanovení
38. Ustanovení § 4 zákona č. 236/1995 Sb. zní:
§ 4
Výše platové základny do 31. prosince 2022
Do 31. prosince 2022 činí platová základna 84 060 Kč a pro soudce 100 872 Kč.
39. Ustanovení čl. II zákona č. 18/2022 Sb. zní:
Čl. II
Přechodné ustanovení
Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 491/2021 Sb., o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů představitelů podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 493/2021 Sb., o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů soudců podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí.
VII. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
40. Ústavní soud nejprve hodnotil, zda jsou naplněny procesní předpoklady řízení.
41. Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je soud oprávněn podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto ustanovení soud předloží věc Ústavnímu soudu, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.
42. Tuto úpravu Ústavní soud ustáleně vykládá tak, že soud je oprávněn navrhnout zrušení takového zákona či jeho ustanovení, jehož použití v dané věci je bezprostřední a nevyhnutelné. Zákon (jeho ustanovení) musí bránit tomu, aby bylo dosaženo ústavně konformního výsledku řízení. Nepostačuje tedy hypotetická možnost použití či jiné širší souvislosti zákona (jeho ustanovení) s věcí řešenou obecným soudem [usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 ze dne 23. 10. 2000 a nález sp. zn. Pl. ÚS 3/06 ze dne 6. 3. 2007 (N 41/44 SbNU 517; 149/2007 Sb.), bod 26; nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 17; nález sp. zn. Pl. ÚS 15/16 ze dne 16. 5. 2018 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), bod 32].
43. Okresní soud rozhoduje o tom, zda má žalobce - soudce krajského soudu - nárok na doplatek platu a paušální náhrady výdajů za měsíc únor 2022. Výše soudcovského platu a náhrad se odvíjí od platové základny, kterou pro dané období určuje napadený § 4 zákona č. 236/1995 Sb. v části týkající se soudců, tedy ve slovech "a pro soudce 100 872 Kč". Použití tohoto ustanovení je tedy bezprostřední a nevyhnutelné a brání dosažení výsledku, který okresní soud pokládá za ústavně konformní.
44. Napadený čl. II zákona č. 18/2022 Sb. mimo jiné stanoví, že ode dne účinnosti tohoto zákona se nepoužije sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 493/2021 Sb., jímž byla vyhlášena původní výše platové základny pro soudce v roce 2022. Použití této části ustanovení je rovněž bezprostřední a nevyhnutelné a brání okresnímu soudu vyjít z původní platové základny pro soudce.
45. Zbylá část § 4 zákona č. 236/1995 Sb. a čl. II zákona č. 18/2022 Sb. upravuje platové základny pro jiné představitele než soudce. Řízení před okresním soudem se ale týká platu soudce, a nikoliv jiných představitelů, takže okresní soud tyto části napadených ustanovení vůbec nepoužije. Pouhá věcná souvislost těchto částí ustanovení k založení aktivní legitimace nestačí.
46. Okresní soud je tudíž aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení § 4 zákona č. 236/1995 Sb. ve slovech "a pro soudce 100 872 Kč" a čl. II zákona č. 18/2022 Sb. ve slovech "a sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 493/2021 Sb., o vyhlášení výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů soudců podle zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů,". Ve zbytku musí být návrh okresního soudu odmítnut podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
47. Přezkumu relevantní části čl. II zákona č. 18/2022 Sb. nebrání, že jde o ustanovení novelizujícího právního předpisu. Judikatura Ústavního soudu vychází z toho, že novela nemá samostatnou normativní existenci a její ustanovení se stávají součástí novelizovaného předpisu. Návrhem na zrušení je proto obvykle třeba napadnout novelizovaný právní předpis. Některá ustanovení novel ovšem samostatnou normativní existenci mají a součástí novelizovaného předpisu se nestávají. Typicky jde o přechodná ustanovení novely, která lze přímo napadat návrhem na zrušení [nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. 4. 2013 (N 49/69 SbNU 31; 112/2013 Sb.), body 15-16]. Takovým přechodným ustanovením je i čl. II zákona č. 18/2022 Sb.
48. Ústavní soud uzavírá, že jsou dány procesní předpoklady pro přezkum § 4 zákona č. 236/1995 Sb. a čl. II zákona č. 18/2022 Sb. ve výše uvedených slovech.
VIII. Přezkum procedury přijetí napadených ustanovení
49. Ústavní soud se dále zabýval tím, zda napadená zákonná ustanovení byla přijata v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).
VIII.1 Průběh legislativního procesu
50. Vláda dne 5. 1. 2022 předložila Poslanecké sněmovně návrh zákona, který byl nakonec vyhlášen pod č. 18/2022 Sb. V Poslanecké sněmovně byl tento vládní návrh veden jako sněmovní tisk 117 (9. volební období, od r. 2021).
51. Vláda rovněž požádala, aby byl vyhlášen stav legislativní nouze a aby byl ve zkráceném jednání projednán jednak návrh posuzovaného zákona (sněmovní tisk 117), jednak další předložený návrh zákona (sněmovní tisk 116).
52. Důvodová zpráva k návrhu posuzovaného zákona předpokládá, že na zkráceném projednání bude v Poslanecké sněmovně dosaženo širokého konsenzu. Dovozuje, že v takovém případě by podle judikatury Ústavního soudu bylo zkrácené projednání přípustné. Důvodová zpráva upozorňuje, že nedojde-li ke včasnému přijetí návrhu zákona, existuje riziko značných hospodářských škod plynoucích z narůstajícího zadlužení České republiky. To se prohloubilo zejména v posledních dvou letech vlivem opatření, která bylo nutné přijmout ke zmírnění dopadů epidemie COVID-19. Výsledek schodku státního rozpočtu k 30. 11. 2021 tak byl 401 mld. Kč. Česká republika se navíc nachází v rozpočtovém provizoriu. S ohledem na mimořádný nárůst cen zboží a služeb je výdajová situace státu krizová. Nadto je nutné aktuálně přijímat opatření na výdajové straně státního rozpočtu, která pomohou zmírnit negativní dopady enormního nárůstu cen energií na ohrožené skupiny obyvatel. V této mimořádně složité situaci je proto "třeba hledat úspory na výdajové straně státního rozpočtu v maximální a nejširší možné míře, a to urychleně". Odhadované úspory by za 11 měsíců (období února až prosince 2022) představovaly u představitelů státní moci cca 56,7 mil. Kč, u soudců cca 403,7 mil. Kč a u státních zástupců cca 138,3 mil. Kč, celkem tedy cca 0,6 mld. Kč.
53. Důvodová zpráva dále zdůrazňuje, že restrikce v oblasti platů ze státního rozpočtu pro rok 2022 jsou plošné. K valorizaci platů dojde toliko u osob, které se "v první linii" podílely na boji s epidemií COVID-19, tj. u příslušníků bezpečnostních sborů, vojáků z povolání, zdravotníků a zaměstnanců v sociálních službách. Za odůvodnitelné lze dále považovat již jen zvýšení platových tarifů pedagogických pracovníků v regionálním školství.