Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jana Svatoně, soudkyně zpravodajky Kateřiny Ronovské a soudkyně Daniely Zemanové o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Andreje Babiše, zastoupeného Mgr. Jiřím Urbánkem, advokátem se sídlem Na Kozačce 1289/7, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího soudu č. j. 25 Cdo 1637/2022-287 ze dne 5. 9. 2023, za účasti Nejvyššího soudu, jako účastníka řízení, a Ing. Miroslava Kalouska, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Ústavní soud se v tomto nálezu zabývá kolizí práva na ochranu osobnosti jednoho poslance a svobody projevu jiného poslance (a zároveň předsedy vlády). Soustředí se především na ústavní limity možnosti domáhat se odčinění nemajetkové újmy způsobené poslancem v souvislosti s projevy přednesenými při jednání Poslanecké sněmovny (a jejích orgánů).
II.
Skutkové okolnosti a obsah napadeného rozhodnutí
2. Ing. Miroslav Kalousek (vedlejší účastník v řízení před Ústavním soudem) se žalobou na ochranu osobnosti domáhal po stěžovateli omluvy za jeho výrok pronesený při schůzi Poslanecké sněmovny dne 11. 7. 2018. Stěžovatel při projevu před Poslaneckou sněmovnou mimo jiné pronesl, že vedlejší účastník - toho času také poslanec a dříve náměstek ministra obrany - "rozkrádal Ministerstvo obrany a zabil lidi cez padáky".
3. Okresní soud Praha-západ (dále jen "okresní soud") řízení o žalobě zastavil a věc postoupil Mandátovému a imunitnímu výboru Poslanecké sněmovny, neboť s ohledem na disciplinární pravomoc Poslanecké sněmovny (§ 13 a násl. zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) shledal nedostatek pravomoci soudů podle § 7 odst. 1 občanského soudního řádu. Toto rozhodnutí potvrdil Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud"). Ze spisu okresního soudu (č. l. 58) vyplývá, že mandátový a imunitní výbor vzal usnesení okresního a krajského soudu na vědomí, konstatoval ale, že "podnět" (tj. žaloba) vedlejšího účastníka ze dne 8. 10. 2018 není návrhem na zahájení disciplinárního řízení.
4. Usnesením č. j. 25 Cdo 2386/2019-76 ze dne 15. 4. 2020 Nejvyšší soud rozhodnutí krajského soudu změnil v důsledku tak, že se řízení o žalobě nezastavuje. Závěr opřel o to, že spory o ochranu osobnosti jsou obecně upraveny soukromým právem a spadají do pravomoci (civilních) soudů. Ustanovení čl. 27 odst. 2 Ústavy, zakládající indemnitu poslanců za projevy učiněné v Poslanecké sněmovně, neposkytuje podle Nejvyššího soudu oporu pro závěr, že je z poslanců sňata též soukromoprávní odpovědnost za jejich projevy. Jednací řád Poslanecké sněmovny neupravuje disciplinární odpovědnost poslanců jako zvláštní pravidlo (lex specialis) k obecné úpravě soukromoprávní odpovědnosti. Disciplinární řízení podle Nejvyššího soudu neumožňuje vypořádání soukromoprávních nároků, které vzniknou při výkonu mandátu mezi poslanci. Slouží ke kultivaci parlamentní debaty a představuje veřejnoprávní "nadstavbu" k běžné soukromoprávní odpovědnosti každé osoby za své projevy. Jelikož tak není žádným zvláštním zákonem vyloučena soukromoprávní odpovědnost poslance za projevy v Poslanecké sněmovně ani pravomoc soudů k projednání sporů z nich vzešlých, nebyly dány podmínky pro zastavení řízení a postoupení věci Mandátovému a imunitnímu výboru Poslanecké sněmovny.
5. V dalším řízení okresní soud rozhodl tak, že uložil stěžovateli povinnost se vedlejšímu účastníku omluvit za uvedený výrok, a to na schůzi Poslanecké sněmovny a též písemně. Návrh na konstatování, že byl výrok nepravdivý, zamítl. Krajský soud toto rozhodnutí k odvolání stěžovatele ve výroku o přiznání omluvy zrušil. Okresní soud poté druhým rozsudkem zamítl žalobu i ve zbývající části. Podle okresního soudu byly jednak stěžovatelovy výroky přičitatelné vládě, neboť je pronesl v rámci výkonu funkce předsedy vlády, a tak za ně nenesl soukromoprávní odpovědnost (nebyl ve sporu pasivně legitimován). I kdyby byly ale stěžovateli přičitatelné, šlo o tzv. hybridní výroky s dostatečným skutkovým základem. Podle okresního soudu totiž vedlejší účastník nese alespoň politickou odpovědnost za výsledky veřejných zakázek vypisovaných Ministerstvem obrany, což bylo opakovaně předmětem diskuze v médiích. Výroky stěžovatele podle okresního soudu představovaly kritiku, kterou byl vedlejší účastník jako veřejně činná osoba povinen snést. K odvolání vedlejšího účastníka krajský soud rozsudek okresního soudu potvrdil.
6. Nejvyšší soud shledal dovolání vedlejšího účastníka přípustným a důvodným, protože se krajský soud odchýlil od rozhodovací praxe dovolacího soudu ve dvou otázkách - v posouzení pasivní věcné legitimace stěžovatele a v posouzení povahy výroku. Výrokem I napadeného rozsudku Nejvyšší soud postupem podle § 243d odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu změnil rozsudek krajského soudu v tom smyslu, že se mění rozsudek okresního soudu tak, že stěžovatel je povinen přednést na schůzi Poslanecké sněmovny omluvu za svůj výrok a také zaslat vedlejšímu účastníkovi písemnou omluvu. Jinak řečeno, žalobě v části žádající omluvu vyhověl.
7. Co se týče pasivní věcné legitimace, podle Nejvyššího soudu nebylo možné dovodit jakoukoli věcnou souvislost výroku, zasazeného do kontextu projevu stěžovatele jako celku, s činností předsedy vlády. Výrok neměl žádnou obsahovou souvislost s tím, zda Poslanecká sněmovna vysloví vládě důvěru, a stěžovatel tak měl sledovat své osobní zájmy, když emotivně reagoval na předchozí urážlivý projev vedlejšího účastníka. Závěr okresního a krajského soudu o tom, že stěžovatel nebyl pasivně legitimovaný, byl proto nesprávný.
8. Nejvyšší soud měl dále za to, že krajský soud pochybil při hodnocení povahy výroku, když uzavřel, že jde o výrok hybridní. Podle Nejvyššího soudu jde o jasné skutkové tvrzení o tom, čeho se měl vedlejší účastník dopustit. Nejde o hodnocení jeho osobnosti nebo projevení názoru stěžovatele na vedlejšího účastníka, a pro absenci hodnotícího prvku nemůže jít ani o hybridní výrok. Ačkoli se podle nižších soudů objevují ve veřejném prostoru "spekulace o působení [vedlejšího účastníka] na Ministerstvu obrany", skutková tvrzení, že kradl nebo někoho zabil, jsou neprokázaná. I přes dlouhodobě napjaté vztahy a politováníhodné vzájemné napadání mezi stěžovatelem a vedlejším účastníkem bylo takové obvinění způsobilé dotknout se osobnostní sféry vedlejšího účastníka. Podle Nejvyššího soudu jde o výrok, který by nesla úkorně každá, tedy i veřejně činná osoba s vysokou odolností proti negativním projevům o své osobě. Shledal proto, že byly dány podmínky pro vznik odpovědnosti stěžovatele za porušení práva na ochranu osobnosti vedlejšího účastníka.
III.
Argumentace stěžovatele
9. Obsah ústavní stížnosti lze shrnout do tří okruhů. Zaprvé, stěžovatel spatřuje porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") v závěru Nejvyššího soudu o své pasivní věcné legitimaci. Jeho výrok měl souviset s činností vlády, respektive s výkonem funkce předsedy vlády. Fórum, kde výrok pronesl (schůze Poslanecké sněmovny k vyslovení důvěry vládě) signalizuje existenci věcné souvislosti výroku s jeho vládní funkcí. Stěžovatel jej pronesl na schůzi Poslanecké sněmovny potom, co vedlejší účastník přednesl důvody, proč nevyjádří vládě vedené stěžovatelem důvěru. Jelikož stěžovatel měl jednat jako předseda vlády při realizaci čl. 68 Ústavy, považuje za vyloučené, aby za něj odpovídal jako soukromá osoba.
10. Zadruhé, stěžovatel namítá porušení záruk poslanecké indemnity (tj. imunity hmotněprávního charakteru) podle čl. 27 odst. 2 Ústavy. Toto ustanovení vykládá tak, že vedle indemnity trestní a přestupkové vylučuje také uplatnění soukromoprávní odpovědnosti v souvislosti s projevy člena komory Parlamentu na jeho půdě. K tomu stěžovatel odkazuje na rozhodnutí Ústavního soudu Slovenské republiky sp. zn. II. ÚS 146/2016 ze dne 11. 2. 2016 a obdobné znění čl. 27 odst. 2 Ústavy a čl. 78 odst. 2 Ústavy Slovenské republiky. Dovolává se závěrů nálezu sp. zn. I. ÚS 3018/14 ze dne 16. 6. 2015, z nichž dovozuje, že byly splněny podmínky pro to, aby byl daný výrok chráněn pod čl. 27 odst. 2 Ústavy od trestního i správně trestního postihu; proto by měla být vyloučena i soukromoprávní odpovědnost. Účelem daného ustanovení totiž je, aby člen komory Parlamentu podléhal jen disciplinární pravomoci příslušné komory.
11. Zatřetí, pokud by této argumentaci Ústavní soud nepřisvědčil, namítá stěžovatel, že došlo k porušení jeho svobody projevu (čl. 17 odst. 1 Listiny). Nejvyšší soud toliko konstatoval, že izolovaně posuzovaný, od kontextu diskuze odtržený výrok představoval skutkové tvrzení, aniž by se blíže zabýval faktory podstatnými pro poměření v kolizi stojící svobody projevu stěžovatele s právem na ochranu osobnosti vedlejšího účastníka. Vyzdvihl především okolnosti, za nichž výrok pronesl, a skutečnost, že projev představoval emotivní reakci na projev vedlejšího účastníka. Zasazeno do tohoto kontextu je podle stěžovatele zřejmé, že netvrdil, že vedlejší účastník někoho zabil, ale jen připomínal kauzu nákupu nekvalitních padáků, s níž byl vedlejší účastník opakovaně spojován (zejména v projevech dalších poslanců v Poslanecké sněmovně, politickými stranami, Nadačním fondem proti korupci). K prokázání reálného základu výroků bylo u okresního soudu provedeno množství důkazů, které dokládají, že je vedlejší účastník s oběma kauzami spojován. Je nesporné, že v době pořízení vadných padáků byl vedlejší účastník náměstkem ministra obrany, do jehož gesce spadalo řízení armádních veřejných zakázek, ačkoli podle dostupných zdrojů nebyl přímo odpovědný za rozhodování o nich. Stejně tak je spojován s podezřením z korupčního jednání ve zbrojních zakázkách (např. publicistou Karlem Hvížďalou nebo zástupci jiných politických stran). Stěžovatel také připomíná, že expresivita, zkratky i zjednodušení jsou pro politickou debatu, a zejména debatu na půdě Parlamentu, příznačné, čímž je třeba poměřit jím použité jazykové prostředky.
12. Poté, co výrok stěžovatel pronesl, na něj měl vedlejší účastník možnost reagovat už v průběhu jednání Poslanecké sněmovny, čehož využil, a expresivní výměna názorů mezi stěžovatelem a vedlejším účastníkem tak pokračovala. Měl i další možnosti, jak na výroky reagovat v médiích nebo pomocí komunikace na sociálních sítích. Mohl také využít řízení před mandátovým a imunitním výborem.
13. Z toho stěžovatel vyvozuje, že jednak nebyla splněna podmínka nezbytnosti zásahu do jeho svobody projevu, jednak bylo možné, aby se vedlejší účastník domáhal zadostiučinění za újmu jinými, mírnějšími prostředky (princip subsidiarity). Vzhledem k tomu, že debata v Parlamentu tvoří jádro politické diskuze, musí být zásahy moci soudní do svobody projevu těch, kdo se jí účastní, prováděny nanejvýš zdrženlivě - zdrženlivěji než v případě zásahů do politických projevů obecně.
IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud nejprve posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Ústavní stížnost byla podána včas stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a je právně zastoupen v souladu s požadavky § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud je k řízení o ústavní stížnosti příslušný. Ústavní stížnost je též přípustná, protože stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky ochrany (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
15. Ústavní soud nenařídil ústní jednání, neboť od něho nešlo očekávat další objasnění věci (§ 44 věta první zákona o Ústavním soudu).
V.
Vyjádření účastníků řízení
16. Nejvyšší soud ve vyjádření k ústavní stížnosti co do úvah týkajících se čl. 27 odst. 2 Ústavy odkázal na své usnesení sp. zn. 25 Cdo 2386/2019, v němž se věnoval odůvodnění závěru, proč vedle disciplinární odpovědnosti poslance za výroky pronesené na půdě Poslanecké sněmovny existuje též jeho odpovědnost soukromoprávní. K namítanému zásahu do práva na soudní ochranu Nejvyšší soud uvedl, že své úvahy řádně popsal. Odmítl, že by výrok posuzoval izolovaně, naopak zohlednil vztah stěžovatele s vedlejším účastníkem, místo i příležitost, kde byl výrok pronesen. Stěžovatel svůj výrok formuloval jednoznačně jako skutkové tvrzení, jako výrok o tom, co dříve činil vedlejší účastník. Kdyby pouze "poukazoval" na veřejně známé kauzy spojené s vedlejším účastníkem, uvedl by, že v minulosti byly o jednání vedlejšího účastníka pochyby či že byl kritizován v médiích. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v rozporu s presumpcí neviny nařkl vedlejšího účastníka z trestných činů, setrval Nejvyšší soud na tom, že se porušení stěžovatelových ústavně garantovaných práv nedopustil.
17. Vedlejší účastník se na výzvu Ústavního soudu k ústavní stížnosti nevyjádřil.
18. Stěžovatel reagoval na vyjádření Nejvyššího soudu replikou, v níž rozporoval, že by se v napadeném rozsudku Nejvyšší soud zabýval všemi podstatnými okolnostmi věci. Rozhodnutí nižších soudů širší kontext věci v potaz vzala, zatímco Nejvyšší soud jen zkratkovitě uzavřel, že stěžovatel pronesl skutková tvrzení, aniž se zabýval vysokou úrovní ochrany svobody projevu v parlamentní debatě a jejími specifiky. Stěžovatel poukázal na to, že zásah do jeho svobody projevu nelze v žádném případě považovat za nezbytný už proto, že se vedlejší účastník mohl domáhat ochrany svých práv cestou disciplinárního řízení před mandátovým a imunitním výborem, který by byl schopen daná specifika zohlednit a zásah do práv vedlejšího účastníka kvalifikovaně posoudit.
VI.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
19. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
20. Ústavní soud představí kontext výroku, který byl předmětem žaloby (VI.1). Odůvodnění svého závěru potom strukturuje do tří částí. Nejprve se věnuje otázce, zda stěžovatel pronesl výrok v rámci výkonu funkce předsedy vlády nebo poslance (VI.2), poté otázce rozsahu poslanecké indemnity garantované čl. 27 odst. 2 Ústavy (VI.3) a konečně tomu, zda došlo k porušení stěžovatelovy svobody projevu tím, že mu obecné soudy uložily povinnost omluvit se vedlejšímu účastníkovi (VI.4). Lze shrnout, že Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatel byl ve sporu pasivně legitimován, jeho projev nebyl chráněn indemnitou a uložená povinnost omluvit se je přiměřeným omezením jeho svobody projevu.
VI.1 Výrok, jímž mělo být zasaženo do práv vedlejšího účastníka
21. Pořad schůze Poslanecké sněmovny dne 11. 7. 2018 obsahoval jediný bod, a to návrh na vyslovení důvěry vládě, jejímž předsedou byl jmenován stěžovatel. Ve večerních hodinách probíhalo na veřejných prostranstvích v blízkosti budov Poslanecké sněmovny shromáždění. Stěžovatel byl vyzván, aby vyšel mezi demonstrující. To nejprve odmítl, poté během přestávky v jednání Poslanecké sněmovny mezi demonstrující vyšel.
22. Po skončení přestávky vystoupil s faktickou poznámkou vedlejší účastník a mimo jiné uvedl: "Podle informací, které máme, pan premiér vykoukl na tu ulici, a když viděl, že mu dav není nakloněn, třeba mi to rozmluví, tak zase jako se vrátil zpátky, aniž by s těmi lidmi mluvil. Pane premiére, promiňte, takhle se nechová chlap. Chlap se baví i s lidmi, kteří mají jiný názor. Vy utíkáte před lidmi, kteří mají jiný názor, křivě přísaháte na zdraví svých dětí, podvádíte, kňouráte, fňukáte. (...) Pane premiére, děláte všechno, co normální chlap nedělá. Bojíte se lidí s jinými názory, kňouráte, fňukáte, křivě přísaháte na zdraví svých dětí, podvádíte a kňučíte. (...) Česká republika si zaslouží předsedu vlády, který s sebou nese název chlap. To vy nejste a to je také jeden z důvodů, proč vám nelze vyslovit důvěru. Děkuji."
23. Na toto vystoupení bezprostředně zareagoval svým projevem stěžovatel. Několikrát řekl, že je vedlejší účastník "ožralý", a hovořil o roku 2006, kdy měl vedlejší účastník vyjadřovat podporu vytvoření vlády ČSSD (tehdejší České strany sociálně demokratické) a KDU-ČSL tolerované KSČM. Jeho projev pokračoval následovně: "Tenhle zloděj zlodějský (otáčí se na poslance Kalouska a ukazuje na něj) mi nebude nic vyčítat. Mě estébáci terorizovali za to, že jsem nekupoval ze Sýrie fosfáty. A proč? (Zvýšeným hlasem:) Protože jeho kámoš, jeho rodina, Háva tam prodával tanky! Osobní přítel rodiny Asada! (Potlesk poslanců ANO.) A jeho, on, který rozkrádal Ministerstvo obrany a zabil lidi cez padáky, tak když paní ministryně bývalá Šlechtová mluví o tých pavučinách, tak ta jeho firma eště tam stále dělá ty kšefty. Koho zastupují? Ten švédský prototyp radaru? Nebo tu augustu? Tak nechť přizná pan Kalousek, kde má ty firmy, kde má ty miliardy. On mi nebude tuná vykládat o StB! Já jsem třikrát vyhrál soud! Tak chodtě to říct tým demonstrantům. (Potlesk poslanců ANO.) A já? My jsme měli v rodině tři emigračky! A můj táta nemohl profesně postupovat kvůli tomu, že bratr mojí mámy odjel 21. srpna 1968, když nás obsadili Rusáci. Tak ty mi nebudeš tady vykládať o estébácích! (...) Nebude mi vykládať o tom! Jo? (Další výkřiky několika poslanců z pravé části sálu. Premiér Babiš křičí, aby je přehlušil a byl slyšet.) A já jsem ten soud vyhrál! A takový zloděj zlodějský mě nebude tady urážet! Symbol korupce! (...)" (doplněno zvýraznění výroku, který byl předmětem žaloby, pozn.).
24. S odstupem několika minut poté vystoupil na schůzi s faktickou poznámkou opět vedlejší účastník. Oznámil, že se byl "podrobit testům, jejichž výsledky použije k podání Mandátovému a imunitnímu výboru", a následně se ohradil proti tomu, že by v roce 2006 jednal o utvoření vlády s KSČM.
25. Citace Ústavní soud přebírá ze stenoprotokolů (přístupné z https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/017schuz/index.htm) zachycujících průběh schůze Poslanecké sněmovny.
VI.2 Pasivní legitimace stěžovatele
a) Obecná východiska
26. Svou první námitkou stěžovatel tvrdí, že Nejvyšší soud porušil jeho právo na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny), a to ve spojení s čl. 2 odst. 3 Listiny, neboť v důsledku jeho rozhodnutí musel stěžovatel odčinit újmu (omluvit se) za jednání, za něž nenesl odpovědnost, a tedy byl nucen učinit něco, co mu zákon neukládá. Jeho jednání totiž mělo představovat nesprávný úřední postup, takže za újmu, kterou mohl vedlejšímu účastníku způsobit, měl odpovídat stát.
27. Jak Ústavní soud zopakoval v nálezu sp. zn. I. ÚS 2946/23 ze dne 26. 6. 2024, bod 24 (šlo o nynějšího stěžovatele zastávajícího funkci ministra financí), výroky pronesené představitelem státního orgánu mohou představovat nesprávný úřední postup při výkonu veřejné moci. Nesprávný úřední postup ve smyslu čl. 36 odst. 3 Listiny může spočívat v tom, že státní orgán při své činnosti zveřejněním určité informace poruší právo na zachování osobní cti jiné osoby, zaručené čl. 10 odst. 1 Listiny (viz nález sp. zn. IV. ÚS 3076/20 ze dne 2. 2. 2021, bod 26). I výroky pronesené představitelem státního orgánu tedy mohou založit odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). V takovém případě za ně osobně neodpovídá ten, kdo je pronesl (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 705/2019 ze dne 23. 3. 2020, publ. pod č. 97/2020 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
28. Stěžejní však je, že odpovědnost státu je podmíněna tím, že výroky představovaly výkon veřejné moci. Tam, kde nejde o jednání v rámci výkonu veřejné moci, tedy kde jedná osoba z vlastní iniciativy a ve vlastním zájmu, nelze uplatňovat odpovědnost státu, ale soukromoprávní odpovědnost toho, kdo výroky pronesl.
29. Pro posouzení, zda existuje souvislost výroků s výkonem funkce, je podle Ústavního soudu třeba vycházet ze tří kritérií: kritéria časového, kritéria fóra a kritéria obsahu výroku (nález sp. zn. IV. ÚS 3076/20, body 30 až 34). S jejich pomocí je třeba vzhledem k celkovému kontextu věci určit, zda lze u projevu spatřovat dostatečnou souvislost s výkonem funkce, nebo zda jde tzv. o exces, za nějž stát v režimu zákona č. 82/1998 Sb. neodpovídá.
b) Aplikace na projednávanou věc
30. S pomocí výše uvedených kritérií posoudily danou otázku i obecné soudy. Dospěly přitom k rozdílným závěrům. Nejvyšší soud v napadeném rozhodnutí překonal shodný závěr okresního a krajského soudu, které uvedly, že stěžovatel nebyl ve sporu pasivně legitimován, jinak řečeno, že vznikla-li jeho výrokem vedlejšímu účastníku nějaká újma, stěžovatel za ni neodpovídal. Nejvyšší soud považoval za naplněné kritérium fóra a kritérium časové, nikoli však kritérium týkající se obsahu projevu.
31. Nejvyšší soud tedy vycházel ze správných obecných východisek a aplikoval kritéria vycházející z přiléhavé judikatury. Ústavní soud jeho úvahu shledává řádně odůvodněnou, srozumitelnou, vnitřně konzistentní a prostou zjevného excesu, který by dosahoval ústavně relevantní úrovně.
32. Stěžovatelově argumentaci, že bylo splněno i věcné (obsahové) kritérium, Ústavní soud nepřisvědčil. Ústavní soud se v minulosti vymezil proti příliš volnému chápání požadované věcné souvislosti mezi projevem a výkonem funkce. Z nálezu sp. zn. IV. ÚS 3076/20 vyplývá, že je třeba trvat na obsahové souvislosti veřejně přednášeného projevu s obsahem veřejné funkce, aby mohl být projev jejím výkonem. Funkce předsedy vlády stěžovateli zajišťovala možnost vystoupit na schůzi Poslanecké sněmovny, ale dávala mu příležitost přednést projev jakéhokoli obsahu, i takový, který by s funkcí předsedy vlády nebyl nijak obsahově svázaný.
33. Ústavní soud má shodně s Nejvyšším soudem za to, že stěžovatel při svém projevu přešel do ryze osobní roviny. Šlo o emotivní reakci osobního charakteru a o vyřizování vzájemných účtů s vedlejším účastníkem. Obsahem se tato reakce vymykala tomu, co souvisí s funkcí předsedy vlády, a to, že ji stěžovatel pronesl jako předseda vlády na schůzi Poslanecké sněmovny v rámci projednávání vyslovení důvěry vládě, na tomto závěru nic nemění. Dílčí závěr Nejvyššího soudu o pasivní legitimaci stěžovatele tedy obstojí.
34. Obecně lze dodat, že povaha komor Parlamentu jakožto nejdůležitějšího politického fóra pro vedení politické debaty žádá zdrženlivost při posuzování, zda byl projev součástí výkonu veřejné moci. Mechanismus odpovědnosti státu za náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem má za cíl naplnit princip materiálního právního státu, který vyžaduje, aby existoval subjekt nesoucí objektivní odpovědnost za vrchnostenské a úřední jednání, kterým státní orgány přímo zasahují do základních práv jednotlivce (nález sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. 6. 2008, bod 31). Nemá však vést k tomu, že se "úředním postupem" stane vedení politického boje v osobní rovině, takže právní odpovědnost za případnou újmu takto vzniklou bude "věcí státu", tedy věcí všech, současně ale z hlediska osobní odpovědnosti spíše věcí nikoho (srov. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 672/2021 ze dne 31. 5. 2022, publ. pod č. 26/2023 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, jehož závěrem je, že projev poslance na schůzi Poslanecké sněmovny není úředním postupem, za nějž by nesl stát odpovědnost v režimu zákona č. 82/1998 Sb.).
VI.3 Rozsah poslanecké indemnity podle čl. 27 odst. 2 Ústavy
a) Identifikace řešené právní otázky
35. Závěr o pasivní legitimaci stěžovatele sám o sobě neznamená, že by stěžovatel musel nést soukromoprávní odpovědnost za své výroky (jako soukromoprávní odpovědnost Ústavní soud dále označuje povinnost odčinit způsobenou újmu). Stěžovatel se totiž dále dovolává imunity, jíž požíval z titulu své funkce poslance. Polemizuje s právním závěrem, že se nevztahuje na oblast soukromoprávní odpovědnosti, ke kterému dospěl Nejvyšší soud v usnesení sp. zn. 25 Cdo 2386/2019 a napadené rozhodnutí z něj implicitně vychází.
36. Úpravu parlamentních imunit vtěluje Ústava do čl. 27. Podle čl. 27 odst. 1 Ústavy "[p]oslance ani senátora nelze postihnout pro hlasování v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo jejich orgánech". Podle odst. 2 téhož článku "[z]a projevy učiněné v Poslanecké sněmovně nebo Senátu nebo v jejich orgánech nelze poslance nebo senátora trestně stíhat. Poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem". Navazující odst. 3 řeší disciplinární pravomoc komor Parlamentu k řešení přestupků, odst. 4 podmiňuje souhlasem komory vedení trestního stíhání proti poslanci nebo senátorovi a odst. 5 stanoví podmínky, za nichž může být poslanec nebo senátor zadržen.
37. Dosud nejúplnější výklad čl. 27 Ústavy podal Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 3018/14. V něm konstatoval, že čl. 27 odst. 2 Ústavy upravuje indemnitu - tedy exempci hmotněprávního charakteru - z působnosti trestního zákonodárství ve vztahu k projevům poslanců a senátorů v komorách Parlamentu nebo jejich orgánech, které jsou příspěvkem do svobodné a otevřené parlamentní diskuze (cit. nález, bod 23). Ačkoli to čl. 27 odst. 2 Ústavy výslovně nestanoví, indemnita se vztahuje nejen na trestné činy, ale též na přestupky (tamtéž, shodně i usnesení sp. zn. Pl. ÚS 28/21 ze dne 1. 2. 2022, bod 14).
38. V projednávané věci nejde o uplatnění trestněprávní ani správněprávní odpovědnosti, ale o odpovědnost soukromoprávního charakteru - za soukromoprávní delikt. Toho se měl stěžovatel dopustit svým výrokem proneseným na schůzi Poslanecké sněmovny. Není pochybností o tom, že výrok, který stěžovatel pronesl, představoval "projev" ve smyslu čl. 27 odst. 2 Ústavy (k chápání pojmu projev viz usnesení sp. zn. Pl. ÚS 28/21, bod 14, a nález sp. zn. I. ÚS 3018/14, bod 40 a násl.); zjevně nešlo o hlasování ve smyslu čl. 27 odst. 1 Ústavy. Pro úplnost lze dodat, že odst. 3 až 5 téhož článku, upravující exempce procesního charakteru ("imunity" v užším smyslu), nejsou pro posouzení věci relevantní.
39. Ústavní soud se proto dále zaměří na čl. 27 odst. 2 Ústavy, přičemž klíčovou právní otázkou je, zda vylučuje soukromoprávní odpovědnost poslance či senátora za jeho projevy učiněné v komoře Parlamentu nebo v jejích orgánech. Touto otázkou se nález sp. zn. I. ÚS 3018/14 nezabýval (viz bod 23 in fine). Až v případě kladné odpovědi, že takovou exempci čl. 27 odst. 2 Ústavy vytváří, by bylo namístě zabývat se - jako to činí stěžovatel v ústavní stížnosti - tím, zda pod její rozsah mohl stěžovatelův projev spadat (srov. nález sp. zn. I. ÚS 3018/14, body 49 a násl., řešící otázku formy projevu, chráněného fóra a zaměření projevu vůči Parlamentu).
b) K interpretaci čl. 27 odst. 2 Ústavy
40. Text čl. 27 odst. 2 Ústavy výslovně vylučuje toliko vedení trestního stíhání, tedy uplatnění odpovědnosti trestněprávní. Stěžovatel se z hlediska jazykového výkladu dovolává věty druhé tohoto ustanovení, podle níž poslanec nebo senátor podléhá "jen" disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, a dovozuje z ní, že omezuje jakoukoli odpovědnost výhradně jen na disciplinární formu. Podle Ústavního soudu však větu druhou není možné číst izolovaně bez věty první, vztahující indemnitu výslovně k odpovědnosti trestněprávní povahy. Jinak řečeno, jazykový výklad tohoto ustanovení vede k závěru, že namísto trestněprávní odpovědnosti může poslance nebo senátora za projev v komoře Parlamentu stihnout "toliko" disciplinární odpovědnost; nikoli však nutně k závěru, že jedinou formou odpovědnosti, která může poslance či senátora vůbec stihnout, je odpovědnost disciplinární.
41. Z hlediska jazykového vyjádření je navíc čl. 27 odst. 2 Ústavy formulován úžeji než čl. 27 odst. 1 Ústavy, který indemnitu (hmotněprávní exempci) vyjadřuje slovy, že poslance a senátory za hlasování "nelze postihnout" (bez další specifikace toho, o jaký postih by mělo jít). Ustanovení čl. 27 odst. 2 Ústavy explicitně vylučuje pouze trestněprávní následky, které by mohly poslance či senátora za projevy učiněné v komoře Parlamentu stíhat.
42. Ústavní soud ale ustáleně judikuje, že jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se významu normy, a vyžaduje využití dalších výkladových metod pro nalezení ústavně konformního výkladu (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997). Dále je proto třeba se zaměřit na smysl a účel úpravy parlamentní imunity (teleologický výklad).
43. Tomu se Ústavní soud podrobně věnoval v nálezu sp. zn. I. ÚS 3018/14; v podrobnostech na něj lze odkázat a zde zopakovat jen stěžejní závěry. Funkce parlamentní imunity - procesního i hmotněprávního charakteru - je ve zkratce dvojí. Zaprvé, zajišťuje akceschopnost parlamentu, a zadruhé, jeho členům zajišťuje možnost svobodně vyjádřit své politické názory, a to beze strachu z pronásledování, obtěžování či popotahování ze strany moci výkonné, soudů či politických oponentů. Má institucionální povahu - chrání členy parlamentu nikoli jako osobní privilegium, ale proto, aby bylo zajištěno efektivní fungování parlamentu jako esenciální demokratické instituce.
44. Současně však indemnita představuje výjimku ze zásady rovnosti před zákonem jako jednoho ze základních principů právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a může omezovat práva jiných osob, které se kvůli ní nedomohou ochrany svých práv, především tím, že nebude naplněno jejich právo na přístup k soudu zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [dále jen "Úmluva"; viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") A proti Spojenému království ze dne 17. 12. 2002, stížnost č. 35373/97, nebo Cordova proti Itálii (č. 1) ze dne 30. 1. 2003, stížnost č. 40877/98].
45. Podle závěrů Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (tzv. Benátské komise) se úprava indemnity ve státech Rady Evropy různí; zatímco v některých státech vyjímá členy parlamentu z odpovědnosti trestní, správní i soukromoprávní, v jiných státech se vztahuje jen na odpovědnost trestní (Benátská komise. Report on the scope and lifting of parliamentary immunities, 14. 5. 2014, bod 54).
46. Ústavní soud obecně připouští, že mohou existovat legitimní důvody pro vynětí členů parlamentu z uplatňování soukromoprávní odpovědnosti. Tomu ostatně odpovídá závěr Benátské komise, že taková úprava není v mezinárodním srovnání neobvyklá. Veřejný zájem na svobodném naplňování demokratického mandátu člena parlamentu jako zvoleného zástupce lidu odůvodňuje zvláštní rozsah ochrany svobody projevu, který indemnita zaručuje. Nedílnou a nezbytnou součástí výkonu reprezentativního mandátu totiž je vedle vyjadřování vůle hlasováním i vedení široké politické debaty, a to přímo na půdě komor parlamentu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011, body 68 a 71).
47. Uplatňování soukromoprávní odpovědnosti, a dokonce už samotné vedení civilního soudního řízení, může za jistých okolností narušovat schopnost a ochotu členů parlamentu se svobodně zapojovat do politické debaty. Jinak řečeno, i soukromoprávní právní prostředky mohou z hlediska výkonu svobody projevu vyvolávat tzv. chilling effect (odrazující účinek) a tím negativně ovlivňovat šíři a kvalitu veřejné debaty. To se ostatně odráží v negativním fenoménu tzv. SLAPP - strategických řízení proti účasti veřejnosti, ať už novinářů, akademiků, nevládních organizací nebo občanské společnosti, které mají často také podobu civilních soudních řízení (podrobněji viz nález sp. zn. Pl. ÚS 26/24 ze dne 15. 1. 2025, body 93-95). Vůči politikům si lze představit totéž. Už riziko, že řízení lze zahájit, stejně jako náklady jeho vedení, mohou vést k "autocenzuře", tedy k sebeomezení ve výkonu svobody projevu, které se negativně odrazí ve stavu veřejné debaty.
48. Úkolem Ústavního soudu ale není zabývat se tím, co by mohlo být obsahem ústavy, nýbrž jak ústavu (de constitutione lata) vykládat. Ačkoli by teoreticky mohl smysl indemnity spojené s projevy připouštět také vynětí z působnosti soukromoprávních předpisů upravujících povinnost k náhradě újmy vzniklé projevem v parlamentu (jak se dovolává stěžovatel), z hlediska Ústavního soudu je stěžejní, zda lze dovozovat, že ústavodárce projevil vůli takto širokou ochranu poskytnout.
49. Ústavodárce projevil vůli chránit Parlament proti některým formám zasahování a nátlaku ze strany moci výkonné, potažmo moci soudní, neboť ve vztahu k projevům na parlamentní půdě čl. 27 odst. 2 Ústavy specificky vyloučil trestní stíhání, a tedy trestněprávní odpovědnost poslanců a senátorů. Zaručuje tak svobodu politické debaty v tom smyslu, že nástroji trestního práva nebude moci být omezována šíře a obsah politické debaty probíhající v komoře Parlamentu nebo jejích orgánech.
50. Dovodil-li Ústavní soud už dříve, že čl. 27 odst. 2 Ústavy i přes absenci výslovné úpravy obsahuje též hmotněprávní exempci ze správního práva trestního, tj. uplatňování správněprávní odpovědnosti, opírá se tento závěr o to, že správněprávní odpovědnost je taktéž formou veřejnoprávní odpovědnosti uplatňované orgány moci výkonné. Byť je pro ni typická nižší závažnost sankcí, blíží se svým charakterem odpovědnosti trestněprávní, neboť ji uplatňují orgány moci výkonné ve vertikálních vztazích. Účelem čl. 27 odst. 2 Ústavy je omezit spektrum veřejnoprávních nástrojů, které proti členovi komory Parlamentu může použít moc výkonná a moc soudní (srov. Mlsna, P. in Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 297). Z toho ale nelze dovozovat, že úmyslem ústavodárce bylo členy komor Parlamentu "izolovat" od všech dalších právních nástrojů, které by hypoteticky mohly být zneužitelné za účelem nátlaku na členy komor Parlamentu.
51. Pojem trestní stíhání (čl. 27 odst. 2 věta první Ústavy) není možné vyložit tak extenzivně, aby zahrnoval i institut soukromoprávní odpovědnosti. Její smysl i mechanismus uplatňování je odlišný od právě uvedených forem veřejnoprávní odpovědnosti. Soukromoprávní odpovědnost sice také usiluje o prevenci škodlivého jednání, avšak nedoplňuje ji represí (potrestáním), nýbrž směřuje ke kompenzaci újmy vzniklé v právní sféře jiné osoby porušením právní povinnosti [srov. Melzer, F. Úvodní výklad před § 2894 in Melzer, F., Tégl, P. a kol. Občanský zákoník § 2894-3081. Velký komentář. Svazek IX. Praha: Leges, 2018, s. 7-8; Bezouška, P. in Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník VI. Závazkové právo. Zvláštní část (§ 2055-3014). Praha: C. H. Beck, 2014, s. 1540]. Jde o horizontální vztah. Co se týče mechanismu uplatňování, nedojde-li k mimosoudnímu vyřešení sporu, je zahájení řízení vedoucího k uplatnění soukromoprávní odpovědnosti věcí iniciativy poškozeného jednotlivce, který v něm nese břemeno tvrzení a břemeno důkazní, a probíhá před nestranným a nezávislým soudem, kde oba účastníci řízení, domnělí poškozený a škůdce, vystupují v rovném postavení subjektu nevykonávajícího veřejnou moc. Soukromoprávní odpovědnost tak představuje odlišný právní institut než formy odpovědnosti veřejnoprávní.
52. Závěr, že čl. 27 odst. 2 Ústavy nevylučuje soukromoprávní odpovědnost, nelze opřít ani o větu druhou tohoto ustanovení. Zaprvé, větu druhou čl. 27 odst. 2 Ústavy nelze vykládat odděleně od věty první, jak Ústavní soud odůvodnil už výše. Zadruhé, disciplinární odpovědnost nepředstavuje zvláštní úpravu (lex specialis) k obecné soukromoprávní odpovědnosti, jak správně určil Nejvyšší soud v usnesení sp. zn. 25 Cdo 2386/2019, a nenahrazuje ji tak. Disciplinární odpovědnost představuje zvláštní druh veřejnoprávní odpovědnosti uplatňované autonomně uvnitř Parlamentu (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 17/14 ze dne 13. 1. 2015 a sp. zn. Pl. ÚS 28/21). Je primárně nástrojem pro udržení a vynucení pořádku nutného pro řádné fungování Parlamentu, nikoli nástrojem ochrany subjektivních práv. Disciplinární odpovědnost může postihnout jen úzkou výseč soukromoprávních deliktů spáchaných vůči úzké výseči poškozených osob (viz úpravu v § 13 jednacího řádu Poslanecké sněmovny a § 14 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu), se zřejmými negativními dopady na naplnění principu rovnosti v ochraně práv.