Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů

VI. c) Přezkum ostatních tvrzených pochybení při přijímání napadeného zákona

1. 74. Ústavní soud následně posoudil zbývající procesní námitky, resp. námitky zpochybňující ústavnost legislativního procesu vedoucího k přijetí zákona č. 417/2024 Sb.
2. 75. Ústavní soud nepřisvědčil námitce navrhovatelky, že poslanci neměli možnost věcného vyjádření se k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy. Jak vyplynulo již ze samotného návrhu a vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení, tento pozměňovací návrh byl do systému Poslanecké sněmovny vložen dne 4. 10. 2024 v 10:41, tedy v době, kdy probíhala obecná rozprava ve druhém čtení, která byla ukončena téhož dne v 11:46.
3. 76. Ústavní soud připomíná, že úprava institutu pozměňovacího návrhu nemá své zakotvení na úrovni ústavního pořádku, nýbrž je ve zcela obecné podobě obsažena v předpisech podústavního práva. Jednací řád stanoví, že poslanec může v rozpravě podávat k projednávané věci návrhy. Mají se vztahovat k určité věci projednávaného bodu a má z nich být zřejmé, na čem se má Sněmovna usnést, přičemž pozměňovacím návrhem se vypouštějí, rozšiřují nebo mění některé části původního návrhu (srov. § 63 odst. 1 bod 4 jednacího řádu). Jednací řád přitom výslovně počítá s tím, že pozměňovací návrhy jsou předkládány právě v průběhu druhého čtení v podrobné rozpravě (srov. § 94 odst. 1 jednacího řádu), což se v případě pozměňovacího návrhu č. 5098 stalo (srov. vystoupení poslance J. Jakoba ze dne 4. 10. 2024, v čase 12:20). Předkladatelé pozměňovacího návrhu tak dostáli požadavku vyjádřenému v § 63 odst. 1 bodu 4 a § 94 odst. 1 jednacího řádu a posuzovaný pozměňovací návrh tedy nebudí pochybnosti ohledně souladu se zákonem. S ohledem na obsah tohoto pozměňovacího návrhu je patrné, že se nejednalo o přílepek (srov. dále bod 83 tohoto nálezu).
4. 77. Ústavní soud dále ze stenozáznamů a videozáznamů jednání Poslanecké sněmovny ověřil, že k předmětnému pozměňovacímu návrhu se již v průběhu podrobné rozpravy (zahájené v čase 11:48) vyjádřila poslankyně A. Schillerová. Na plénu Poslanecké sněmovny pak byla materie tohoto návrhu řešena v průběhu třetího čtení. Ústavní soud doplňuje, že souhrn všech pozměňovacích návrhů byl poslancům rozeslán 7. 10. 2024, tj. více než tři týdny před zahájením třetího čtení. Ústavní soud dále zdůrazňuje, že okolnost, že ve třetím čtení se koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu data účinnosti návrhu zákona, legislativně-technických chyb, gramatických nebo písemných chyb a úpravy, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení (§ 95 odst. 2 jednacího řádu), neznamená, že se má rozprava omezovat právě jen na tyto otázky či aspekty.
5. 78. V průběhu třetího čtení se k materii pozměňovacího návrhu vyjádřilo celkem 13 opozičních poslanců, jmenovitě: A. Babiš, A. Schillerová, H. Lang, A. Juchelka, T. Okamura, J. Mašek, I. Hendrych, A. Babišová, L. Wenzl, J. Pastuchová, L. Šafránková, P. Nacher a O. Richterová. Již jen z uvedeného výčtu je patrné, že opozice – stručně řečeno – měla možnost vyjádřit se k pozměňovacímu návrhu, a to s dostatečným odstupem od jeho rozeslání všem poslancům, zajišťujícím adekvátní přípravu k věcné debatě, kteréžto možnosti též zjevně využila. Ústavní soud vzal v potaz i to, že pozměňovací návrhy, včetně návrhu č. 5098, byly podrobeny debatě v garančním výboru (výboru pro sociální politiku), a to ve dnech 9. 10. a 25. 10. 2024. Debata v rámci poslaneckých výborů, složených rovněž ze zástupců parlamentní menšiny, je přitom nedílnou součástí legislativního procesu.
6. 79. Ústavní soud dále zohlednil, že samotná podstata rozporovaného pozměňovacího návrhu nebyla nikterak rozsáhlá ani složitá, o čemž svědčí i fakt, že je včleněna do jediného ustanovení § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění. Jinými slovy, jakkoliv Ústavní soud nehodlá bagatelizovat závažnost pozměňovacího návrhu a jeho široké sociální dopady, v daném případě nespočíval zásadní problém v tom, že by poslanci např. objektivně potřebovali dlouhou dobu k nastudování složité materie, že by si k tomu museli opatřit odborná stanoviska nebo konzultace a podobně. Sporná otázka byla zcela srozumitelná, byla diskutována v Poslanecké sněmovně i ve veřejném prostoru a komunikačních médiích. Ústavní soud má za to, že v případě sporného pozměňovacího návrhu šlo ve skutečnosti především o to, jakým způsobem bude v něm předestřená otázka politicky rozhodnuta.
7. 80. Ústavní soud doplňuje, že ústavní pochybnosti nevyvolává ani rozpor pozměňovacího návrhu s původním vládním návrhem zákona. Oprávnění poslanců a sněmovních výborů předkládat pozměňovací návrhy k předloženým návrhům zákonů a pravomoc Poslanecké sněmovny je schvalovat je samozřejmou součástí zákonodárné pravomoci Parlamentu podle čl. 15 Ústavy. Námitky navrhovatelky dovolávající se v tomto ohledu porušení zásad materiálního právního státu (např. právní jistoty a předvídatelnosti státu) proto Ústavní soud považuje za nepřípadné.
8. 81. Ve vztahu k námitce nepřikázání návrhu zákona dalším výborům Poslanecké sněmovny a námitce tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové dospěl Ústavní soud k závěru, že nemají ústavněprávní rozměr. Ústavní soud již výše zdůraznil, že při přezkumu ústavnosti porušení jednacího řádu se zcela logicky nejprve zabývá možným porušením jednacího řádu a teprve následně zkoumá, zda případné vady mohou mít ústavněprávní dimenzi. Zatímco ukončení rozpravy v okamžiku, kdy do ní byli přihlášeni další řečníci, Ústavní soud v souladu se svou předchozí judikaturou výše označil za rozporné s § 66 odst. 1 jednacího řádu, v nepřikázání návrhu zákona dalším výborům a nehlasování o shora uvedeném návrhu poslankyně A. Schillerové již nezákonnost, která je výchozím bodem algoritmu přezkumu ústavnosti legislativního procesu spjatého s porušením jednacího řádu, neshledal. Postup Poslanecké sněmovny, resp. rozhodnutí přikázat návrh zákona toliko garančnímu výboru (v tomto případě výboru pro sociální politiku – srov. usnesení Poslanecké sněmovny č. 1023 přijaté na 104. schůzi dne 30. 5. 2024) totiž odpovídá požadavkům vyjádřeným v § 90 odst. 7 jednacího řádu, který stanoví, že Sněmovna je povinna rozhodnout právě jen o tom, který výbor bude výborem garančním. Přikázání návrhu zákona dalším výborům je pouhou možností, nikoliv však nutností, což ostatně potvrzuje rovněž komentářová literatura (srov. Syllová, J. a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, s. 501). Nebyl-li napadený zákon přikázán dalším výborům, nelze v tom spatřovat cokoliv nezákonného, a tím méně pak protiústavního.
9. 82. Námitka tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové souvisí s výkladem a použitím předpisů podústavního práva, v tomto případě jednacího řádu, do kterého Ústavní soud zasahuje pouze tehdy, trpí-li tzv. kvalifikovanou vadou. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, je-li výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, představuje-li nepředvídatelnou interpretační libovůli, případně je-li v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či je-li v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti a představuje tzv. přepjatý formalismus [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)]. Žádný takový deficit ale Ústavní soud v postupu předsedkyně Poslanecké sněmovny neshledal. Závěr, že návrh předložený poslankyní A. Schillerovou je nehlasovatelný, není výrazem interpretační libovůle ve shora naznačeném smyslu, neboť je odůvodněn rozporem s předchozím usnesením Poslanecké sněmovny vyjadřujícím vůli projednat návrh zákona meritorně, v případě potřeby i dne 6. 11. 2024 od 9:00 v rámci v té době probíhající 117. schůze Poslanecké sněmovny. Ústavní soud současně nemohl přehlédnout obstrukční rozměr ve své podstatě neodůvodněného návrhu poslankyně A. Schillerové.
10. 83. Ústavní soud se samostatně nezabýval zcela obecnou námitkou navrhovatelky poukazující na to, že pozměňovací návrh č. 5064 má charakter protiústavního přílepku. Ústavní soud ve své judikatuře setrvale uvádí, že není jeho úkolem domýšlet argumentaci za samotného navrhovatele (srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS 2535/21 ze dne 5. 10. 2021 nebo sp. zn. II. ÚS 2786/21 ze dne 24. 11. 2021). Platí-li toto omezení v řízení o ústavních stížnostech, tím spíše se s ohledem na kvalifikované postavení navrhovatelů uplatní rovněž při abstraktní kontrole ústavnosti. Ústavní soud přesto s odkazem na algoritmus ústavního přezkumu legislativních přílepků (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, bod 106) alespoň stručně uvádí, že uvedený pozměňovací návrh nepovažuje za přílepek, neboť má zjevně úzký vztah k předmětu i účelu původního návrhu zákona. Pozměňovací návrh souvisí s úpravou fungování tzv. třetího pilíře penzijního systému, konkrétně doplňkového penzijního spoření, jež je jedním z nástrojů pro zmírnění propadu finančních příjmů spjatého s odchodem do důchodu. Uvedený (třetí) penzijní pilíř je součástí širšího rámce důchodové reformy, a je tudíž vcelku logické, že zákonodárce začlenil změnu příslušného zákona (srov. zákon č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, ve znění pozdějších předpisů) do zákona, jehož ústavností se Ústavní soud zabývá v nyní posuzovaném případě.

VI. d) Dílčí závěr

1. 84. Ústavní soud uzavírá, že ačkoli proces vedoucí k přijetí zákona č. 417/2024 Sb. nelze považovat – v podústavní rovině – za bezvadný, poměřováno prizmatem nastíněných ústavních kautel neshledal, že by jednotlivá zjištěná pochybení samostatně nebo ve svém souhrnu odůvodňovala jeho výjimečný zásah do legislativního procesu. Formální vada v legislativním procesu spočívající – tak jako v nyní posuzovaném případě – v porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny totiž bez dalšího automaticky neznamená, že je nutné přistoupit k derogaci právního předpisu, který z takto vadného legislativního procesu vzešel (srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022, bod 117).
2. 85. Ústavní soud současně považuje za nutné zopakovat názor vyjádřený v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 41/23 (bod 203) a sp. zn. Pl. ÚS 47/23 (bod 101), že zjevné porušování pravidla zakotveného v § 66 odst. 1 jednacího řádu není v demokratickém právním státě ničím žádoucím, a proto znovu apeluje na všechny poslance napříč politickým spektrem, aby se zasadili o reformu jednacího řádu Poslanecké sněmovny tak, aby napříště zajišťoval, že jednání Poslanecké sněmovny dostojí oběma principům vyplývajícím z čl. 6 Ústavy, tedy jak principu rozhodování vycházejícího z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, tak principu ochrany menšin.