Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
103. Ústavní soud předně uvádí, že Úmluva o dávkách byla s ohledem na svůj obsah ratifikovanou a vyhlášenou mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách, kterou je Česká republika vázána, ve smyslu čl. 10Ústavy (ve znění před 1. 6. 2002, tj. před tzv. euronovelou Ústavy). V části III totiž tato úmluva obsahuje povinnost státu zaručit chráněným osobám poskytování starobního důchodu podle dalších článků této části. Ve světle nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 ze dne 25. 6. 2002 (N 80/26 SbNU 317; 403/2002 Sb.) (Konkurzní nález) proto nadále zůstává referenčním hlediskem pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky.
104. Tento závěr nezpochybňuje ani skutečnost, že ratifikace Úmluvy o dávkách nebyla odsouhlasena zákonodárným orgánem. Jak vyplývá z usnesení vlády ze dne 24. 8. 1989 č. 254, Úmluvu o dávkách schvalovala pouze vláda bez předložení Federálnímu shromáždění. Ratifikace proběhla, neboť ji vyžadovala sama mezinárodní smlouva (srov. čl. 47Úmluvy o dávkách) bez toho že by předtím získala souhlas zákonodárného orgánu, zde konkrétně Federálního shromáždění (srov. čl. 36 odst. 3 tehdy platného ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci). Tento souhlas nebyl udělen ani následně, což Ústavní soud ověřil dotazem u Ministerstva zahraničních věcí.
105. Ústavní soud zdůrazňuje, že podmínka souhlasu zákonodárného orgánu s ratifikací lidskoprávních mezinárodních smluv byla do ústavního pořádku včleněna s účinky pro futuro, tj. od 1. 1. 1993, až v čl. 49 odst. 2Ústavy (ve znění před euronovelou). Ústava současně prostřednictvím inkorporační klauzule v čl. 10 do právního řádu vtáhla v minulosti přijaté mezinárodní smlouvy o lidských právech, aniž by však v případě této kategorie starších smluv vyžadovala vyslovení souhlasu zákonodárného orgánu s ratifikací.
106. Shora vymezené podmínky inkorporace předvídané čl. 10Ústavy (ve znění před euronovelou) Úmluva o dávkách splňuje. Ratifikace Československou socialistickou republikou byla zapsána dne 11. 1. 1990 generálním ředitelem Mezinárodního úřadu práce. Podle čl. 48 odst. 3 tato smlouva nabyla účinnosti 12 měsíců od data zapsání ratifikace. Úmluva tedy vstoupila v platnost pro Českou a Slovenskou Federativní Republiku dne 11. 1. 1991 (dle ratifikačního prohlášení právního předchůdce je Česká republika vázána právě částí III této smlouvy týkající se starobních dávek) a byla vyhlášena pod č. 416/1991 Sb. Následně byla mezi Ministerstvem zahraničních věcí a Mezinárodní organizací práce potvrzena sukcese České republiky do této Úmluvy k 1. 1. 1993.
107. Splnila-li Úmluva o dávkách podmínky inkorporace stanovené předchozí ústavní úpravou, stala se nejen součástí právního řádu, ale vedle toho též referenčním rámcem v řízení o abstraktní kontrole norem. Součástí tohoto referenčního rámce přitom zůstává nadále, tj. i po přijetí euronovely, a to s ohledem na nosné právní závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01. Ústavní soud v tomto nálezu konstatoval, že „z ústavní maximy podle čl. 9 odst. 2Ústavy neplynou konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud. V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany základních práv a svobod. […] Ústavní zakotvení všeobecné inkorporační normy, a tím překonání dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního, nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky“.
108. Ústavní soud následně posoudil, zda napadená právní úprava dostojí požadavkům plynoucím z čl. 15 odst. 2 a 3Úmluvy o dávkách.
109. Stanoví-li čl. 15 odst. 2Úmluvy o dávkách, že důchodový věk smí přesahovat 65 let jen při zohlednění demografických, ekonomických a sociálních hledisek, doložených statisticky, lze z této formulace dovodit, že zvýšení důchodového věku předpokládá doložení určitých kvalifikovaných důvodů, jež působí coby materiální pramen právní úpravy obsažené v § 32 odst. 2 a 3 zákona o důchodovém pojištění.
110. Ústavní soud má za to, že tento požadavek (mezinárodní závazek) byl v nyní posuzovaném případě splněn.
111. Předložení samotného vládního návrhu zákona předcházela odborná debata. Z důvodové zprávy se podává, že problematikou zachování udržitelnosti důchodového systému se zabýval mj. poradní tým ministra práce a sociálních věcí pro důchodovou reformu složený ze zástupců vládních politických stran (hnutí), zástupců Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva financí i externích expertů. Opatření spočívající v automatickém navyšování důchodového věku bylo mj. navrhováno rovněž Národní ekonomickou radou vlády (srov. důvodovou zprávu, s. 34 a 35).
112. Důvodová zpráva odkazuje na analýzy důchodového systému (srov. výše Zprávu o stavu důchodového systému), z nichž vyplývá, že ukončení zvyšování důchodového věku by vedlo k enormnímu nárůstu finanční zátěže, kterou by důchodový systém vytvářel v rámci státního rozpočtu (tamtéž, s. 35). Shodné odůvodnění prezentuje i Závěrečná zpráva RIA, jež uvádí, že navrhovaná právní úprava reaguje především na skutečnost, že současná úprava v oblasti základního důchodového pojištění směřuje do budoucna k vysokým deficitům důchodového účtu, a tedy k finanční neudržitelnosti důchodového systému (srov. Závěrečnou zprávu RIA, s. 10). Potřeba přijetí nyní přezkoumávané právní úpravy je podložena řadou demografických ukazatelů. Zpráva o stavu důchodového systému zmiňuje (s. 5) např. nárůst populačního podílu osob ve věku 65 let a více, pokles dětské složky v populaci a pokles pravděpodobnosti úmrtí. Důvodová zpráva pak poukazuje (s. 35) na zvýšení očekávané doby dožití měřené indikátorem HALE, publikovaným Světovou zdravotnickou organizací, jenž se od roku 2000 zvýšil o tři roky. Lze doplnit, že Zpráva o stavu důchodového systému využívá (s. 22 a dále) rovněž rozsáhlý soubor statistických údajů v oblasti důchodového pojištění.
113. Již jen z takto stručně provedené rekapitulace důvodové zprávy a na ni navazujících dokumentů je patrné, že zvýšení věkové hranice pro odchod do důchodu (včetně jejího určení) je projevem komplexních a racionálních úvah zákonodárce, který potřebu změny stávající úpravy odůvodnil dostatečně reprezentativním souborem ekonomických, demografických i statistických dat. Ústavní soud proto uzavírá, že zvýšení důchodového věku provedené § 32 odst. 2 a 3 zákona o důchodovém pojištění dostojí požadavku vyjádřenému v čl. 15 odst. 2Úmluvy o dávkách.
114. Ústavní soud následně posoudil soulad napadené právní úpravy s čl. 15 odst. 3Úmluvy o dávkách, jehož se navrhovatelka dovolává s odkazem na tvrzeně nedostatečné odůvodnění § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, tj. v souvislosti s právní úpravou poskytující úlevu ze zvýšení důchodového věku u rizikových prací. Ústavní soud má ovšem za to, že mezinárodní závazek týkající se odůvodnění (či spíše doložení určitých kvalifikovaných důvodů) vnitrostátní úpravy z tohoto ustanovení, na rozdíl od čl. 15 odst. 2Úmluvy o dávkách, nevyplývá. Navrhovatelka na uvedené ustanovení cílí primárně proto, že je zde zmíněn požadavek snížení důchodového věku pro osoby, které pracovaly při pracích považovaných za těžké nebo zdraví škodlivé.
115. Ústavní soud k tomu uvádí, že namítá-li navrhovatelka, že vyloučení třetí kategorie prací z příznivějšího režimu dřívějšího odchodu do starobního důchodu zakládá mezinárodně protiprávní chování, resp. porušení mezinárodního závazku, přehlíží, že čl. 15 odst. 3Úmluvy o dávkách ponechává určení zmíněné kategorie těžkých a zdraví škodlivých prací pro účely snížení důchodového věku a poskytování starobních dávek zcela na vnitrostátním zákonodárství. Tento přístup odpovídá „dělbě práce“ v oblasti mezinárodněprávní regulace týkající se sociálního zabezpečení (srov. dále). Ústavní soud má za to, že vzhledem k formulaci čl. 15 odst. 3Úmluvy o dávkách by stát svým mezinárodněprávním závazkům dostál, ať už do rizikových prací zařadí práce třetí i čtvrté kategorie, nebo jen práce čtvrté kategorie dle příslušných předpisů upravujících ochranu veřejného zdraví. Ústavní soud přitom bere na vědomí, že pro osoby vykonávající třetí kategorii prací zákonodárce zvolil jiné řešení, které by mělo mít na pojištěnce obdobné finanční dopady jako jejich zařazení do preferované skupiny ve smyslu zákona o důchodovém pojištění. Jak vyplývá již z debaty ve třetím čtení, kde byla dále odůvodňována výsledná podoba § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, jedná se o opatření spadající do III. důchodového pilíře, které zahrnuje povinný příspěvek zaměstnavatele na produkty spoření na stáří. Návrh zákona zavádějící toto opatření je v současné době projednáván v Poslanecké sněmovně jako sněmovní tisk č. 894.
116. Ústavní soud považuje závěrem za vhodné alespoň stručně zhodnotit další mezinárodní lidskoprávní závazky v oblasti sociálního zabezpečení. Zdůrazňuje přitom, že navzdory široké shodě na soudní vymahatelnosti sociálních práv obecně a práva na sociální zabezpečení zvlášť zůstává v této oblasti nadále poměrně složité definovat případy mezinárodně protiprávního chování, a to z důvodu, že mezinárodní právo ponechává státům v této oblasti velmi široký prostor pro vnitrostátní provedení mezinárodních závazků.
117. Tento závěr potvrzuje např. Obecný komentář č. 19 Výboru pro hospodářská, sociální a kulturní práva („Výbor“) z roku 2008, dle kterého mají smluvní strany Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech přijmout vhodná opatření směřující k vytvoření systému sociálního zabezpečení poskytujícího dávky starším osobám od určitého věku, jejž stanoví vnitrostátní právní předpisy. Výbor ve vztahu k určení věku odchodu do důchodu dále jen obecně doplnil (bod 15), že tento věk má odpovídat vnitrostátním podmínkám, které zohledňují mimo jiné povahu povolání, a to zejména nebezpečných profesí, jakož i pracovní schopnosti starších osob. Obdobný závěr lze nalézt rovněž v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), který o právu na sociální zabezpečení rozhoduje např. prostřednictvím práva na pokojné užívání majetku zaručeného čl. 1Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Jak vyplývá z rozsudku ESLP ze dne 17. 1. 2023 ve věci Žegarac a ostatní proti Srbsku (č. stížnosti 54805/15), zmíněné ustanovení neomezuje svobodu smluvních stran rozhodnout, zda zavést či nezavést určitou formu systému sociálního zabezpečení nebo zvolit typ či výši dávek, které budou v rámci takového systému poskytovány (bod 78).
118. Ústavní soud odkazuje v souvislosti s výkladem čl. 30Listiny na čl. 26 odst. 2Evropského zákoníku sociálního zabezpečení (vyhlášeného pod č. 90/2001 Sb. m. s.), dle kterého stanovený věk odchodu do starobního důchodu nebude vyšší než 65 let. Může však být stanoven vyšší věk, pokud počet obyvatel, kteří tohoto věku dosáhli, nebude nižší než 10 % celkového počtu obyvatel mladších než stanovený věk, ale starších patnácti let. Rovněž tomuto požadavku napadená zákonná úprava dostojí, neboť jak vyplývá z nejaktuálnějších dat Českého statistického úřadu (dle stavu k 1. 1. 2024) o věkovém složení obyvatelstva, při stanovení důchodového věku na 67 let odpovídá poměr mezi věkovou kategorií 67+ a věkovou kategorií 15–66 let 28 %.
119. Ústavní soud konečně neshledal rozpor ani ve vztahu k Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení (č. 102), vyhlášené pod č. 461/1991 Sb., jež má obdobné postavení jako Úmluva o dávkách. Článek 26 odst. 2 této smlouvy uvádí, že stanovený věk (starobního důchodu) nesmí přesahovat 65 let s tím, že příslušné orgány mohou stanovit věk vyšší s ohledem na pracovní schopnost starších osob v zemi, o niž jde. Z již provedeného testu racionality, jakož i z posouzení souladu napadené právní úpravy s Úmluvou o dávkách vyplývá, že pracovní schopnost starších osob byla zákonodárcem zohledněna, ať už v souvislosti s demografickými ukazateli (např. pokles pravděpodobnosti úmrtí a s ním spjaté zvýšení očekávané doby dožití, resp. zvýšení tzv. střední délky života), nebo v souvislosti s výkonem práce ve čtvrté rizikové kategorii, u níž je důchodový věk zastropován 65 lety.
120. Ústavní soud proto ze shora uvedených důvodů zvýšení důchodového věku i omezení úlevy ze zvýšení důchodového věku považuje za souladné s mezinárodními lidskoprávními závazky.