Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
92. Ústavní soud se ve své ustálené rozhodovací praxi staví k přezkumu aplikace i interpretace sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrtéListiny zdrženlivě, neboť si je vědom skutečnosti, že zákonná úprava i její použití jsou omezeny možnostmi státního rozpočtu, podloženými výsledky hospodaření státu. V tomto rámci se pak mohou uplatnit limity dané příslušnými články Listiny upravujícími sociální práva. Zároveň se tu jedná o otázky svou podstatou politické. Posouzení účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti proto Ústavní soud v zásadě ponechává v pravomoci zákonodárce a do jeho činnosti, kromě případů zjištěné neústavnosti, nezasahuje. Pojmovým znakem sociálních práv je tak skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a lze se jich domáhat pouze v mezích platných zákonů (srov. čl. 41 odst. 1Listiny, resp. jiná ustanovení odkazující na zákonnou úpravu, jako např. čl. 30 odst. 3Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se projevuje v nutnosti jejich náležité zákonné konkretizace, což je zpravidla i podmínkou konkrétního výkonu jednotlivých sociálních práv [srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23. 3. 2010 (N 61/56 SbNU 653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 1/20 ze dne 7. 12. 2021 (N 214/109 SbNU 305; 14/2022 Sb.)].
93. Volnost poskytnutá zákonodárci v čl. 41 odst. 1Listiny, resp. v čl. 30 odst. 3Listiny však není neomezená. Zákonné vymezení podmínek výkonu sociálních práv nesmí být v rozporu se základními ústavními principy a nesmí zasahovat do samotné podstaty těchto základních práv. Stejně jako v případě základních práv a svobod přímo vymahatelných na základě Listiny musí též v případě sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v čl. 4 odst. 4Listiny, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08, body 52–56).
94. Z těchto důvodů se v judikatuře Ústavního soudu prosadil a ustálil jako metodologický nástroj přezkumu zásahu zákonodárce do oblasti sociálních práv tzv. test racionality (rozumnosti), sestávající z následujících čtyř kroků: 1. vymezení smyslu a podstaty, tedy esenciálního obsahu (jádra) hospodářského, sociálního či kulturního práva, 2. zhodnocení, zda se zákon nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, 3. posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a 4. zodpovězení otázky, zda zákonný prostředek použitý k dosažení tohoto cíle je racionální (rozumný), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), body 102–105, nález sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (N 84/65 SbNU 121; 186/2012 Sb.), bod 48, nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 1/20, bod 40]. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře ve vztahu k poslednímu kroku testu racionality uvedl, že posuzované opatření obstojí, nelze-li danou úpravu považovat za zjevně nerozumnou [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/08, bod 108, sp. zn. Pl. ÚS 61/04 ze dne 5. 10. 2006 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.), bod 52, nebo sp. zn. Pl. ÚS 43/13 ze dne 25. 3. 2014 (N 39/72 SbNU 439; 77/2014 Sb.), bod 46].
95. Lze doplnit, že dospěje-li Ústavní soud ve druhém kroku testu rozumnosti k závěru, že napadená právní úprava se dotýká samotné existence některého z těchto práv nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu, pak posoudí přípustnost zásahu do tohoto práva v rámci (přísnějšího) testu proporcionality [srov. nedávný nález sp. zn. Pl. ÚS 19/24 ze dne 4. 6. 2025 (226/2025 Sb.), bod 35].
96. Ústavní soud po vymezení obecných východisek přezkumu sociálních práv provedl test racionality ve vztahu k napadeným ustanovením zákona o důchodovém pojištění. Učinil tak stručně, a to z toho důvodu, že navrhovatelka – jak již bylo řečeno – v tomto ohledu nepřináší žádnou argumentaci.
97. Podstatný obsah práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří vymezil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/23, kde mj. uvedl (bod 180), že „podstatou základního práva podle čl. 30 odst. 1Listiny je záruka důstojného života ve stáří, což mimo jiné znamená spravedlivý a přiměřený důchod […]“. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 54/10 Ústavní soud ve vztahu k základnímu právu na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci ve smyslu čl. 30 odst. 1Listiny konstatoval (body 54 a 55), že „v obecné rovině je podstatou a smyslem (jádrem) tohoto práva zajištění určitého minimálního hmotného standardu postačujícího k vedení důstojného života v případech, v nichž zaměstnanec není způsobilý obstarat si v důsledku nemoci obživu vlastní prací. Povinnost státu zajistit tento standard nelze však z ústavního pohledu vnímat jako povinnost poskytovat jednotlivcům sociální plnění v nejvyšší možné (ekonomicky udržitelné) míře, nýbrž pouze jako povinnost zajistit, aby výše, frekvence a povaha těchto plnění zajistily již zmíněný sociální standard“. Posledně citované závěry formulované v oblasti nemocenského pojištění lze přiměřeně přenést též do oblasti pojištění důchodového.
98. Ústavní soud v nyní posuzované věci zásah do esenciálního obsahu práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří neshledal. Zvýšení důchodového věku by bylo způsobilé zasáhnout esenciální obsah čl. 30 odst. 1Listiny pouze v případě, jednalo-li by se o zvýšení excesivní, k čemuž ovšem v nyní posuzovaném případě nedošlo. Napadená právní úprava je totiž podložena četnými demografickými ukazateli, mezi něž patří např. pokles pravděpodobnosti úmrtí a s ním spjaté zvýšení očekávané doby dožití, resp. zvýšení tzv. střední délky života. Nárůst důchodového věku je proto pouze přidruženým projevem demografického vývoje, resp. přiměřenou reakcí na něj, při níž esence práva na hmotné zabezpečení ve stáří zůstává zachována. Konstatoval-li Ústavní soud při nalézání podstaty základního práva zaručeného čl. 30 odst. 1Listiny, že neexistuje právo na určitou výši důchodu nad rámec neporušitelného minimálního hmotného standardu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 180), tím spíše nelze z podstaty čl. 30 odst. 1Listiny dovodit, že by zákonná úprava měla při stanovení důchodového věku v důsledku výkonu rizikové práce zvýhodnit určitou přesně vymezenou skupinu osob. Určení této kategorie tak zůstává projevem politického uvážení zákonodárce, které však musí respektovat mezinárodní závazky.
99. Posouzení napadené právní úpravy podle třetího kroku testu racionality odpovídá na otázku, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl. Cílem napadené právní úpravy je zajištění udržitelnosti důchodového systému. Důchodová reforma, jejímž středobodem je především zvýšení důchodového věku, reaguje na skutečnost, že dosavadní úprava v oblasti základního důchodového pojištění s ohledem na zmíněné demografické ukazatele do budoucna směřovala k vysokým deficitům důchodového účtu. Zákonodárce tuto reformu koncipoval jako součást komplexního procesu ozdravení veřejných financí ve smyslu jejich udržitelnosti a dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů. Tento záměr, tj. redukci případných negativních finančních dopadů, sleduje rovněž úprava obsažená v § 37d odst. 2 zákona o důchodovém pojištění omezující okruh pojištěnců s nárokem na dřívější odchod do nekráceného starobního důchodu. Legitimní cíl napadených zákonných ustanovení je tedy definován prostřednictvím shora uvedeného veřejného zájmu. Ústavní soud dospěl k závěru, že tento cíl je ústavně souladný, sleduje ústavně aprobovaný zájem a nevede ke svévolnému zásadnímu snížení standardu příslušného sociálního práva.
100. Ve vztahu k čtvrtému kroku testu racionality Ústavní soud uvádí, že jeho úkolem není hledat optimální řešení nebo řešení nejméně omezující dotčené základní právo. Pro Ústavní soud je podstatné, že napadená právní úprava není nepřípustně diskriminační. Nebylo by totiž možné konstatovat racionalitu napadené právní úpravy, kdyby zákonný prostředek použitý k dosažení vytknutého cíle popíral postuláty demokratického právního státu, k nimž patří právě i princip rovnosti a zákaz diskriminace, ať už přímé, či nepřímé (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/20, bod 46). Ústavní soud porušení těchto ústavních principů neshledal. Napadená právní úprava zvyšující věk odchodu do důchodu dopadá na všechny jednotlivce při použití zákonem předvídaného mechanismu zvýšení věkové úrovně důchodového věku stejně s tím, že tento mechanismus je navázán na statisticky zjištěnou dobu dožití prostřednictvím naděje dožití generace ve věku 50 let. Konečně, poskytl-li zákonodárce možnost dřívějšího odchodu do nekráceného starobního důchodu pouze pojištěncům vykonávajícím rizikové práce spadající do čtvrté (a nikoliv i třetí) kategorie, učinil tak s vědomím odlišného postavení těchto osob v porovnání s jinými pojištěnci, včetně těch spadajících do třetí kategorie. Jak vyplývá z odůvodnění pozměňovacího návrhu, u prací zařazených do čtvrté kategorie jsou překračovány hygienické limity, tedy hrozí vysoké riziko ohrožení zdraví, které nelze vyloučit (jako v případě třetí kategorie) ani při používání dostupných a použitelných ochranných opatření, např. osobní ochranné pracovní prostředky.
101. Ústavní soud považuj e napadenou právní úpravu za racionální, resp. neshledal v ní nic, co by bylo možné ve shora uvedeném smyslu považovat za zjevně či očividně iracionální. Kladnou odpověď na otázku, zda se jedná o rozumný, byť třeba nikoli nejvhodnější, nejmoudřejší či nejlepší zákonný prostředek k dosažení legitimního cíle právní úpravy, dávají všechny kroky testu. Ústavní soud proto uzavřel, že napadená právní úprava je souladná s čl. 30 odst. 1Listiny.