Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/25 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 417/2024 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a in eventum na zrušení některých ustanovení zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
16. Poslanecká sněmovna (prostřednictvím předsedkyně) popsala průběh projednání a schválení napadeného zákona. Zopakovala, že návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 7. 5. 2024 jako sněmovní tisk č. 696. První čtení proběhlo na 104. schůzi ve dnech 28. až 30. 5. 2024, ve kterém byl tisk přikázán k projednání výboru pro sociální politiku jako výboru garančnímu. Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednával ve dnech 19. 6. 2024, 11. 7. 2024 a 5. 9. 2024, kdy vydal usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk 696/3. Druhé čtení se uskutečnilo na 113. schůzi ve dnech 2. až 4. 10. 2024, kdy probíhala obecná rozprava. Podrobná rozprava proběhla dne 4. 10. 2024 a všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 696/5. Následné třetí čtení proběhlo na 117. schůzi Poslanecké sněmovny dne 1. 11. 2024 a dále pokračovalo 6. a 8. 11. 2024. Z přítomných 188 poslanců bylo pro návrh zákona 103 a proti návrhu 85 poslanců. Návrh zákona byl přijat a dne 12. 11. 2024 postoupen Senátu, který jej zařadil na svou 4. schůzi dne 4. 12. 2024. Senát návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona byl doručen prezidentovi k podpisu 6. 12. 2024. Prezident návrh zákona podepsal 13. 12. 2024. Zákon byl vyhlášen 18. 12. 2024 ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv pod číslem 417/2024 Sb.
17. Z vyjádření Poslanecké sněmovny se dále podává, že souhrnná délka prvního čtení činila zhruba 33 hodin, v jejichž rámci došlo přibližně ke 250 vystoupením poslanců opozice. Druhé čtení trvalo zhruba 20 hodin a zahrnovalo zhruba 150 opozičních vystoupení. Třetí čtení trvalo přibližně 14 hodin, v jejichž rámci vystoupili opoziční poslanci s přibližně 180 příspěvky.
18. Ve vztahu k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy Poslanecká sněmovna uvedla, že tento návrh byl vložen do systému 4. 10. 2024 v 10:41, tedy v době, kdy probíhala v druhém čtení obecná rozprava, na niž navázala podrobná rozprava probíhající v čase 11:48 až 12:22. Poslanecká sněmovna odkázala na s. 2 sněmovního dokumentu č. 5098, jež obsahuje odůvodnění pozměňovacího návrhu.
19. Ve vztahu k námitce nepřikázání návrhu zákona dalším výborům Poslanecká sněmovna odkázala na § 91 odst. 4jednacího řádu, který stanoví, že výbory, jimž nebyl návrh zákona přikázán přímo Poslaneckou sněmovnou, mohou sdělit své stanovisko Poslanecké sněmovně a výboru, který návrh zákona projednává. Vyjádřila se rovněž k námitce tvrzeného ignorování návrhu poslankyně A. Schillerové. Vysvětlila, že případné hlasování a schválení tohoto návrhu by nebylo v souladu s usnesením Poslanecké sněmovny o pokračování jednání dne 6. 11. 2024, přijatým k návrhu poslance A. Dufka (dne 1. 11. 2024).
20. Poslanecká sněmovna závěrem uvedla, že jednala v přesvědčení o souladu přijatého zákona s Ústavou s tím, že rozhodnutí o této otázce ponechává na Ústavním soudu.
21. Senát shrnul argumentaci navrhovatelky, obsah napadeného zákona i průběh senátního projednání jeho návrhu. Uvedl, že v rozpravě trvající déle než šest hodin zazněla zejména vystoupení členů senátorského klubu ANO 2011. Upřesnil, že v rozpravě byl nejvíce tematizován okruh pojištěnců, jimž se snižuje důchodový věk při odpracování stanoveného počtu směn v rizikových zaměstnáních. Po ukončení rozpravy Senát přijal usnesení č. 55, kterým návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Pro tento návrh se vyslovilo 48 senátorů z 66 přítomných, 15 senátorů bylo proti a tři se zdrželi. V souvislosti s projednáváním návrhu zákona Senát přijal usnesení č. 56, v němž konstatoval, že vyhodnocení a ohodnocení vybraných rizik ve třetí kategorii je ve vztahu k dřívějším odchodům do důchodu nedostatečně zohledněno, a vyzval vládu, aby potřebu dřívějších odchodů do důchodu osob pracujících na pracovištích s výskytem těchto rizik řešila prostřednictvím povinného nadstandardního příspěvku zaměstnavatele na jejich soukromé důchodové finanční produkty a upřesnila reálný termín zavedení tohoto opatření.
22. Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona jednal v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
III. b) Vyjádření vlády
23. Vláda přijala dne 16. 4. 2025 usnesení č. 266, kterým schválila svůj vstup do řízení před Ústavním soudem, navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl, případně zamítl, a zmocnila místopředsedu vlády a ministra práce a sociálních věcí k zastupování vlády a ministra spravedlnosti ve spolupráci s ministrem vnitra, ministrem práce a sociálních věcí, ministrem financí a ministryní obrany k vypracování vyjádření vlády k návrhu.
24. Vláda předně vyjádřila názor, že návrh – zejména ve vztahu k jeho první argumentační linii – chápe především jako účelové přenesení politického boje na půdu Ústavního soudu, proti čemuž se ohradila.
25. Uvedla, že důvodem pro vypracování návrhu zákona byla aktuální potřeba adekvátně reagovat na demografický vývoj společnosti a na zvyšující se rozdíl mezi příjmy z pojistného na důchodové pojištění a výdaji na dávky důchodového pojištění. Vláda zdůraznila, že kdyby nedošlo k žádným změnám, činil by rozdíl mezi příjmy z pojistného a výdaji na důchody za 35 let podle kvalifikovaného odhadu již téměř 3 % HDP, tedy cca 300 mld. Kč v současných hodnotách. Tento deficit by zásadním způsobem ohrožoval udržitelnost veřejných financí v České republice. Vláda proto považovala za nezbytné provést opatření ke stabilizaci důchodového systému a tato opatření schválit ještě v tomto volebním období. Zdůraznila, že nyní napadenou zákonnou úpravu je potřeba nazírat a hodnotit v širším kontextu snahy vlády o ozdravení veřejných financí ve smyslu jejich udržitelnosti a dlouhodobé vyrovnanosti veřejných rozpočtů. Odkázala přitom na povinnost státu stanovenou § 2zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, a v současnosti probíhající mezirezortní připomínkové řízení týkající se legislativního návrhu ústavního zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti. Vláda zmínila rovněž mezigenerační solidaritu, kterou označila primárně za otázku ekonomickou a politickou. Zdůraznila společenský zájem na vyváženosti, spravedlnosti a udržitelnosti systému důchodového pojištění, akcentovaný rovněž v úvodní části důvodové zprávy zákona č. 417/2024 Sb.
26. K námitkám týkajícím se porušení legislativního procesu se vláda vyjádřila toliko obecně s odůvodněním, že „k poskytnutí stanoviska v dané otázce pro účely řízení před Ústavním soudem je podle názoru vlády povolán Parlament, resp. jeho obě komory jako hlavní účastníci řízení“. Odkázala přitom na nálezovou judikaturu pléna Ústavního soudu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 7/22 ze dne 13. 9. 2022 (N 110/114 SbNU 17; 317/2022 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 30/23 ze dne 17. 1. 2024 a sp. zn. Pl. ÚS 41/23 ze dne 4. 12. 2024 (427/2024 Sb.)]. Z této judikatury dle vyjádření vlády vyplývá, že vada v legislativním procesu vyvolává protiústavnost schváleného zákona, odporuje-li přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku, nebo porušuje-li jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu či jinou podústavní normu upravující legislativní proces s tím, že v důsledku této vady dojde k dotčení některé z ústavních norem a zároveň protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena.
27. Dle vlády prvně uvedená varianta protiústavnosti zákona způsobená vadou legislativního procesu ve věci předkládané navrhovatelkou nenastala. Zhodnotila tedy případné naplnění v pořadí druhé varianty, přičemž s odkazem na judikaturu Ústavního soudu upřesnila, že k porušení jednacího řádu může docházet ve třech typových situacích: porušení pravidel stavu legislativní nouze, přílepky a omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášení řečníci. K posledně uvedené situaci vláda uvedla, že v nyní posuzovaném případě k neústavnímu omezení parlamentní debaty nedošlo, neboť ve shodě se závěry plynoucími ze shora uvedené nálezové judikatury Ústavního soudu platí, že představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko.
28. Vláda detailně popsala průběh projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně. Vyjádřila se obdobně jako Poslanecká sněmovna. Uvedla, že vládní návrh zákona podle sněmovního tisku č. 696 byl poslancům rozeslán dne 7. 5. 2024 a byl projednán ve třech čteních na 104., 113. a 117. schůzi Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl schválen dne 8. 11. 2024, tj. byl v Poslanecké sněmovně projednáván šest měsíců, a to celkem v deseti jednacích dnech, konkrétně: 28. 5. (od 13:00 do 23:00), 29. 5. (od 9:00 do 23:00), 30. 5. (od 9:00 do 18:15), 2. 10. (od 9:00 do 22:00), 3. 10. (od 9:00 do 20:30), 4. 10. (od 9:00 do 12:30 hod.), 30. 10. (od 12:00 do 15:30), 1. 11. (od 9:00 do 13:50 hod.), 6. 11. (od 9:00 do 14:00) a 8. 11. (od 9:00 do 13:00). Garanční výbor, tj. výbor pro sociální politiku, návrh zákona projednával pětkrát na svých schůzích konaných ve dnech 19. 6., 11. 7., 5. 9., 9. 10. a 25. 10. 2024. Vláda vyjádřila názor, že časový prostor na prostudování a přípravu na projednávání návrhu zákona, na vystoupení poslanců v rámci rozprav v jednotlivých čteních a ve výborech a na uplatnění pozměňovacích návrhů a zaujetí stanoviska byl dostatečný.
29. Vláda připomněla, že vystoupení opozičních poslanců byla často velmi dlouhá (mnohahodinová) a řada vystoupení, přinejmenším zčásti, ani neměla racionální vztah k projednávanému návrhu zákona, tj. k důchodové reformě. Zdůraznila, že cílem mnohých vystoupení opozičních poslanců byly právě jen obstrukce (cituje např. vyjádření poslance A. Babiše), které ovšem nepožívají ústavněprávní ochrany.
30. Vláda upozornila, že konstatoval-li by Ústavní soud přesto vadu legislativního procesu spočívající v porušení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, v jejímž důsledku došlo k porušení některé z ústavních norem, v souladu se svou ustálenou judikaturou by měl zvážit, zda protichůdné ústavní normy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou, která je zasažena. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (bod 166) Ústavní soud sice shledal vadu legislativního procesu, dále však zvažoval, zda by případná derogace napadeného zákona nebyla v rozporu s hodnotami materiálního právního státu, právní jistoty a efektivní ochrany ústavnosti (čl. 1 odst. 1, čl. 83Ústavy), přičemž došel k závěru, že ochrana uvedených hodnot v posuzovaném případě převáží nad zájmem na derogaci napadeného zákona.
31. Ve vztahu k námitce nehlasovaného procedurálního návrhu poslankyně A. Schillerové, která v rámci třetího čtení dne 1. 11. 2024 podala podle § 63jednacího řádu návrh na odročení jednání o tomto sněmovním tisku do 30. 6. 2025, vláda konstatovala, že takový návrh byl podle jejího názoru nehlasovatelný. Poslanecká sněmovna totiž předtím již odhlasovala, že třetí čtení tisku 696 bude pokračovat dne 6. 11. 2024 od 9:00. Toto usnesení by tedy muselo být nejprve revokováno. Teprve pokud by k revokaci došlo, mohlo by být hlasováno o návrhu poslankyně A. Schillerové.
32. Ve vztahu k pozměňovacímu návrhu poslanců J. Jakoba a M. Bendy vláda uvedla, že byl v systému Poslanecké sněmovny evidován (i s odůvodněním) pod č. 5098 dne 4. 10. 2024. Pozměňovací návrh byl dne 4. 10. 2024 načten v podrobné rozpravě v rámci druhého čtení v souladu s § 94 odst. 1jednacího řádu, přičemž byl i stručně odůvodněn poslancem J. Jakobem. Podle vlády právní úprava předkládání pozměňovacích návrhů v § 94 odst. 1jednacího řádu počítá s tím, že poslanecký pozměňovací návrh je prezentován právě až během druhého čtení. K vyhodnocení podaných pozměňovacích návrhů pak slouží garantovaný časový odstup před konáním třetího čtení a institut projednání garančním výborem. Garanční výbor Poslanecké sněmovny, tj. výbor pro sociální politiku, podané pozměňovací návrhy opakovaně projednával ve dnech 9. a 25. 10. 2024. Třetí čtení sněmovního tisku č. 696 pak bylo zahájeno dne 10. 10. 2024, pokračovalo ve dnech 1., 6. a 8. 11. 2024, kdy byl sněmovní tisk ve třetím čtení Poslaneckou sněmovnou schválen. Opozice přitom pozměňovací návrh v průběhu třetího čtení opakovaně rozporovala, což dokládá, že nejen měla, ale též využila možnost vyjádření.
33. Ve vztahu k nepřikázání návrhu zákona dalším výborům vláda poznamenala, že rozhodnutí, kterým výborům bude návrh zákona přikázán, je podle § 90 odst. 7jednacího řádu autonomním právem Poslanecké sněmovny. Návrh zákona však musí být přikázán vždy garančnímu výboru, což se v nyní posuzovaném případě stalo. Vláda dále – obdobně jako Poslanecká sněmovna – odkázala na úpravu obsaženou v § 91 odst. 4jednacího řádu.
34. S ohledem na shora uvedené vláda formulovala dílčí závěr, že průběh projednávání a schvalování zákona č. 417/2024 Sb. nevykazuje žádný ústavněprávní deficit, který by měl iniciovat uplatnění kasační pravomoci Ústavního soudu.
35. Vláda se vyjádřila rovněž k druhé (materiální) argumentační linii navrhovatelky, spočívající v tvrzené neústavnosti shora uvedených ustanovení zákona o důchodovém pojištění. V odkazu na judikaturu Ústavního soudu předně vymezila základní východiska limitovaného přezkumu ústavnosti sociálních práv.
36. Z hlediska odůvodnění napadené právní úpravy vláda zopakovala, že pro předložení návrhu zákona existovaly závažné faktické důvody, zejména neudržitelnost předchozího systému důchodového pojištění, jenž do budoucna směřoval k vysokým deficitům důchodového účtu. Vláda nastínila nepříznivou predikci demografického vývoje České republiky a jeho vlivu na důchodový systém. Odkázala přitom na Zprávu o stavu důchodového systému České republiky a o jeho předpokládaném vývoji se zřetelem na demografickou situaci České republiky a na očekávaný populační a ekonomický vývoj („Zpráva o stavu důchodového systému“), která je součástí sněmovního tisku č. 696 [srov. Závěrečnou zprávu hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad (RIA) („Závěrečná zpráva RIA“)].
37. Vláda upozornila, že na dodržování závazků plynoucích z Úmluvy o dávkách dohlíží i orgány Mezinárodní organizace práce, která – zjednodušeně řečeno – doposud nikdy nerozporovala závěry reportované Českou republikou týkající se plnění závazků z této mezinárodní smlouvy. K námitce porušení mezinárodních závazků státu, konkrétně čl. 15 odst. 3Úmluvy o dávkách, a přeneseně též čl. 1 odst. 2Ústavy vláda uvedla, že je věcí každé smluvní strany zmíněné mezinárodní smlouvy, které profese privileguje snížením důchodového věku. Nalezení shody na obsahu tohoto vymezení je posláním moci zákonodárné, která se v průběhu legislativního procesu může, ale nemusí shodnout s návrhem, který v rámci své zákonodárné iniciativy předkládá vláda jakožto orgán moci výkonné. Vláda zdůraznila, že skupina zaměstnanců vykonávajících práce zařazené do třetí a čtvrté kategorie podle zákona o ochraně veřejného zdraví až do konce roku 2024 žádné zvláštní postavení z hlediska stanovení důchodového věku neměla. Postavení těchto osob bylo tedy zcela shodné s ostatními pojištěnci. Preferované zacházení bylo navrženo až v souvislosti s důchodovou reformou, přičemž bylo třeba zvýhodněnou skupinu definovat způsobem, na kterém bude nalezena celospolečenská shoda vyjádřená demokraticky nastaveným poměrem sil v Poslanecké sněmovně. Vláda akcentovala povahu základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří coby práva sociálního, u kterého má zákonodárce povinnost upravit je prováděcím zákonem. Je však v zásadě již věcí jeho volné úvahy, jak příslušnou materii upraví.
38. Vláda uvedla, že napadený pozměňovací návrh byl dostatečně odůvodněn. Práce zařazené pouze ve čtvrté kategorii byly zvoleny především z důvodu, že jde o nejrizikovější kategorii pro zdraví, při které jsou překračovány hygienické limity, tedy hrozí vysoké riziko ohrožení zdraví, které nelze vyloučit ani při používání dostupných a použitelných ochranných opatření. Předkladatelé pozměňovacího návrhu brali v potaz rovněž fiskální dopady, s čímž vláda ve vyjádření souhlasila, neboť považuje za účelné nejprve vyhodnotit dopady rozšíření okruhu pojištěnců se sníženým důchodovým věkem, kteří pracují ve čtvrté kategorii prací, a až poté případně přistoupit k další úpravě okruhu osob, kterých by se týkalo snižování důchodového věku. Vláda dále doplnila, že třetí kategorie byla na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu vyčleněna, neboť pro ni bylo zvoleno jiné řešení, které z hlediska finančních dopadů na pojištěnce vede k velmi podobnému výsledku, jako je ten, který by mělo zařazení do preferované skupiny ve smyslu zákona o důchodovém pojištění (toto řešení spadá do sféry tzv. třetího důchodového pilíře a zahrnuje povinný příspěvek zaměstnavatele na produkty spoření na stáří). Návrh právní úpravy již byl Poslanecké sněmovně předložen a je projednáván jako sněmovní tisk č. 894.
39. V závěru se vláda vyjádřila k důsledkům navrhovaného zrušení právní úpravy. Její zrušení jako celku by eliminovalo prakticky celé reformní úsilí vlády v oblasti důchodového pojištění. Vláda upozornila, že z právního řádu by byla odstraněna nejen opatření směřující k zajištění budoucí stability důchodového systému a vyrovnanější bilance důchodového účtu, ale také opatření, která v rámci sociální soudržnosti směřují k posílení individuálních nároků pojištěnců. Zrušena by byla mj. rovněž právní úprava zavádějící nárok na snížení hranice důchodového věku pro zaměstnance vykonávající práce zařazené do čtvrté kategorie, což ovšem opozice v průběhu legislativního procesu nekritizovala. Zrušení dílčích ustanovení by podle vlády způsobilo neúplnost, nesrozumitelnost a nelogičnost právní úpravy obsažené v zákoně o důchodovém pojištění.
III. c) Replika navrhovatelky
40. Navrhovatelka v replice setrvala na své argumentaci, na niž odkázala, a to zejména v části týkající se ústavnosti procedury přijetí napadeného zákona. Ve vztahu k části vyjádření vlády týkající se materiálních námitek uvedla, že nepolemizuje se specifickým charakterem hospodářských, sociálních a kulturních práv, jichž se lze dovolávat toliko v mezích prováděcích zákonů (čl. 41 odst. 1Listiny). Upřesnila, že podstata její argumentace je postavena na nesouladu napadeného zákona s mezinárodními závazky státu, přičemž odkazuje na zásadu pacta sunt servanda, kterou označuje za úhelný kámen systému mezinárodního práva veřejného. Zdůraznila, že v návrhu neargumentuje zásahem do sociálních práv ve smyslu rozsahu poskytovaného plnění, čímž se „dostává mimo rámec čl. 41 odst. 1Listiny a [nepředkládá] otázku čistě politického uvážení podléhající eventuálně pouze tzv. testu racionality“. Navrhovatelka se vymezila rovněž vůči vyjádření vlády, že je věcí politického uvážení, zda bude zohledněna i třetí kategorie zaměstnanců. Tento postoj vlády opakovaně označila za projev svévole veřejné moci.
41. Navrhovatelka dále vyjádřila nesouhlas s názorem Poslanecké sněmovny, že pozměňovací návrh poslanců M. Bendy a J. Jakoba obsahuje odůvodnění. Zdůraznila, že pasáž, na kterou odkazuje Poslanecká sněmovna, neodpovídá požadavkům Úmluvy o dávkách. Závěrem reagovala na vyjádření Senátu, přičemž kvitovala jeho reakci na vypuštění příznivějších pravidel pro dřívější odchod do starobního důchodu pro celou tzv. třetí kategorii osob (srov. výše usnesení č. 56).
III. d) Sdělení veřejného ochránce práv
42. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.