Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Přibáně a soudců Martina Smolka a Pavla Šámala (soudce zpravodaje) o ústavní stížnosti stěžovatelky České republiky - Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, zastoupené Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, sídlem Rašínovo nábřeží 390/42, Praha 2 - Nové Město, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. září 2025 č. j. 22 Cdo 1787/2025-698, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. března 2025 č. j. 72 Co 461/2024-652 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 10. září 2024 č. j. 59 C 131/2011-614, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 10, jako účastníků řízení, a obchodní společnosti WIND TECHNOLOGY a. s., sídlem Vyšehradská 422/25, Praha 2 - Nové Město, zastoupené JUDr. Janem Sukem, advokátem, sídlem Na Slupi 134/15, Praha 2 - Vyšehrad, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
I. Usnesením Nejvyššího soudu ze dne 29. září 2025 č. j. 22 Cdo 1787/2025-698, rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 12. března 2025 č. j. 72 Co 461/2024-652 a rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 10. září 2024 č. j. 59 C 131/2011-614 bylo porušeno ústavně zaručené právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. září 2025 č. j. 22 Cdo 1787/2025-698, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. března 2025 č. j. 72 Co 461/2024-652 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 10. září 2024 č. j. 59 C 131/2011-614 se ruší.
Odůvodnění
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, přičemž tvrdí, že jimi byla porušena její základní práva zakotvená v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
2. Z ústavní stížnosti, z vyžádaného soudního spisu a z napadených rozhodnutí se podává, že vedlejší účastnice jako žalobkyně se v řízení před obecnými soudy domáhala po stěžovatelce jako žalované zaplacení částky ve výši 265 316 000 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady za nucené omezení jejího vlastnického práva, které je na základě rozhodnutí správního orgánu povinna v zájmu ochrany přírody strpět. Účelem požadované náhrady bylo kompenzovat "ztrátu šance" uskutečnit podnikatelský záměr vystavět na pozemcích v k. ú. Větrov u Krásného Lesa (původně pozemek p. č. 600, který byl následně rozdělen na několik pozemků, dále jen "předmětné pozemky"), a provozovat dvě větrné elektrárny (dále jen "VTE").
3. Obvodní soud pro Prahu 10 (dále jen "obvodní soud") rozsudkem ze dne 24. 10. 2018 č. j. 59 C 131/2011-335 žalobu zamítl (výrok I.) a rozhodl o nákladech řízení (výrok II.).
4. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") k odvolání vedlejší účastnice rozsudkem ze dne 18. 9. 2019 č. j. 72 Co 172/2019-417 rozsudek obvodního soudu potvrdil (výrok I.) a rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II.).
5. Nejvyšší soud následně na základě dovolání vedlejší účastnice rozsudkem ze dne 18. 1. 2022 č. j. 22 Cdo 995/2020-451 rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
6. Městský soud poté rozsudkem ze dne 3. 8. 2022 č. j. 72 Co 172/2019-460 rozsudek obvodního soudu opět potvrdil.
7. K dovolání vedlejší účastnice byly v pořadí druhý rozsudek městského soudu i rozsudek obvodního soudu rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 2023 č. j. 22 Cdo 3655/2022-483 zrušeny a věc byla vrácena obvodnímu soudu k dalšímu řízení.
8. Obvodní soud následně ústavní stížností napadeným mezitímním rozsudkem ze dne 10. 9. 2024 č. j. 5 C 131/2011-614 rozhodl, že právní základ žalobou uplatněného nároku je opodstatněný s tím, že o jeho výši a náhradě nákladů řízení bude rozhodnuto v konečném rozsudku. Obvodní soud vyšel ze zjištění, že záměrem vedlejší účastnice bylo vystavět dvě VTE. V místě plánovaných větrných elektráren se nacházelo tokaniště tetřívka obecného. Přes pravomocné stavební povolení však vedlejší účastnice nemohla realizovat projekt, neboť jí správní orgán zakázal stavební činnost a neudělil výjimku z ochrany tetřívka obecného. Obvodní soud dovodil, že vedlejší účastnice jako vlastník mohla legitimně očekávat, že bude moci využít předmětný pozemek k plánovanému účelu, přičemž učinila relevantní kroky k realizaci projektu, který byl ve vysokém stadiu rozpracovanosti. Nechala zpracovat studie a posudky, uzavřela smlouvy s dodavatelem a odběratelem elektrické energie, požádala o dotaci, najala poradce pro oblast financování a měla zajištěny finanční prostředky projektu od banky. Obvodní soud proto dospěl k závěru, že v předmětné věci došlo ke kvalifikovanému omezení vlastnického práva, neboť vedlejší účastnice byla omezena ve svém vlastnickém právu nad rámec povinností stanovených zákonem pro všechny subjekty vlastnického práva, a to v největším možném rozsahu, intenzivně a dlouhodobě. Za toto omezení jí náleží náhrada.
9. K odvolání stěžovatelky městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem ze dne 12. 3. 2025 č. j. 72 Co 461/2024-652 uvedený rozsudek obvodního soudu potvrdil. Městský soud dospěl shodně s obvodním soudem k závěru, že v předmětné věci došlo ke kvalifikovanému zásahu do vlastnického práva vedlejší účastnice, za které jí náleží podle čl. 11 odst. 4 Listiny náhrada. Tento zásah představuje omezení vedlejší účastnice v realizaci záměru vystavět a provozovat na dotčených pozemcích v jejím vlastnictví dvě VTE rozhodnutím České inspekce životního prostředí o zákazu stavební činnosti, resp. rozhodnutím příslušného správního orgánu o neudělení výjimky ze zákazu. Obvodní soud proto podle městského soudu nepochybil, shledal-li žalobou uplatněný nárok co do základu důvodným a rozhodl o něm mezitímním rozsudkem. Městský soud v napadeném rozhodnutí dospěl k závěru, že vedlejší účastnice měla legitimní očekávání ohledně zamýšleného funkčního využití pozemku (realizace záměru vystavět a provozovat dvě VTE), odvíjející se zejména od pravomocného stavebního povolení, jakož i stanoviska EIA a naturového stanoviska. Vedlejší účastnice v souladu s principem presumpce správnosti správních rozhodnutí oprávněně předpokládala, že dotčené správní orgány v rámci svých pravomocí zhodnotily všechna relevantní hlediska a podmínky, a to i z pohledu veřejného zájmu na ochraně přírody, a tedy, že výstavbu a provoz dvou VTE lze na dotčeném pozemku realizovat bez toho, že by byla povinna žádat o povolení výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 114/1992 Sb. "nebo "zákon o ochraně přírody"). Městský soud proto nepřisvědčil odvolací argumentaci stěžovatelky zpochybňující existenci legitimního očekávání vedlejší účastnice poukazem na její zpětvzetí žádosti o povolení výjimky. Zdůraznil, že vedlejší účastnice byla stavebním povolením a zejména stanoviskem EIA ujišťována, že zmíněnou výjimku pro realizaci svého záměru nepotřebuje, a tudíž nelze brát k její tíži, že svou žádost o povolení výjimky vzala zpět.
10. Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka dovolání. Napadeným usnesením Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2025 č. j. 22 Cdo 1787/2025-698 bylo dovolání podle § 243c odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř."), jako nepřípustné odmítnuto. Nejvyšší soud dovodil, že úvaha městského soudu jako celek v dovolacím přezkumu obstojí. Obecné soudy zohlednily všechna podstatná kritéria pro rozhodnutí ve věci, přičemž jejich úvaha je řádně a přesvědčivě odůvodněna, nevymyká se logickým závěrům ani neodporuje obecným životním zkušenostem.
11. Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí shodně s městským soudem dovodil, že vedlejší účastnice měla legitimní očekávání, že o tuto výjimku není třeba žádat (navzdory následnému postupu orgánů Správy CHKO Labské pískovce). Existence legitimního očekávání vedlejší účastnice ohledně zamýšleného funkčního využití pozemku se odvíjí zejména od pravomocného stavebního povolení, jakož i od stanoviska EIA a naturového stanoviska. Její legitimní očekávání bylo narušeno tím, že následně jí byla zakázána veškerá stavební činnost, a to až do doby pravomocného rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody o udělení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů živočichů (rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 7. 6. 2007), která jí následně nebyla udělena. Na základě těchto skutečností městský soud dospěl k závěru, že omezení funkčního využití pozemku je faktické a reálné v kontextu toho, jakým, v řízení prokázaným, způsobem vedlejší účastnice zamýšlela svůj pozemek využívat. Nejvyšší soud se s uvedeným závěrem městského soudu ztotožnil.
12. Nejvyšší soud zdůraznil, že pro rozhodnutí ve věci nebylo určující ani to, že tu omezení podle § 50 zákona č. 114/1992 Sb. bylo od počátku, což ostatně v řízení nikdo nezpochybňoval, ani samo o sobě neudělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody. Vedlejší účastnice také od počátku svých snah o uskutečnění záměru na dotčeném pozemku s možností rozhodnutí o neudělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody, pro které nebude moci svůj záměr vůbec realizovat, musela počítat. To však nemění nic na tom, že se následně mohla legitimně spoléhat na opakovaná ujišťování ze strany příslušných (i rozhodujících) orgánů, že tuto výjimku pro realizaci záměru potřebovat nebude a že svůj záměr může uskutečnit. Skutečnost, že vedlejší účastnice předem věděla o omezení z důvodu výskytu a existence biotopu tetřívka obecného, podle Nejvyššího soudu nic nemění na správném právním názoru nalézacích soudů, že neudělení výjimky představuje v projednávané věci podstatný zásah do vlastnického práva vedlejší účastnice k dotčenému pozemku. Nejvyšší soud poukázal na to, že dílčí úvahu obecných soudů týkající se existence legitimního očekávání vedlejší účastnice ohledně zamýšleného funkčního využití pozemku stěžovatelka v zásadě napadá toliko poukazem na to, že vedlejší účastnice byla povinna podle územního rozhodnutí ze dne 25. 9. 2006 požádat o udělení výjimky mj. ve vztahu k tetřívku obecnému, avšak svoji žádost vzala zpět. Nejvyšší soud konstatoval, že obecné soudy přesvědčivě vysvětlily, proč takový postup vedlejší účastnice nebyl na újmu jejímu legitimnímu očekávání o možnosti uskutečnění jejího záměru na dotčeném pozemku. Jestliže v novém stanovisku EIA s ohledem na změnu stavebního záměru vedlejší účastnice na dvě VTE (právě z důvodu ochrany tokaniště tetřívka obecného na místě plánované VTE) již požadavek na výjimku obsažen nebyl a stavební úřad následně vedlejší účastnici ujistil, že udělení výjimky nemusí předcházet vydání stavebního povolení, shledal Nejvyšší soud úvahy nalézacích soudů přesvědčivými a závěr o existenci legitimního očekávání správným.
13. Nejvyšší soud v napadeném usnesení současně podotkl, že stěžovatelka ve svém rozsáhlém dovolání formulovala řadu otázek, jimiž se pokouší nabourat dílčí úvahy nalézacích soudů. Žádná z jí formulovaných otázek však není způsobilá založit přípustnost dovolání, a to buď z toho důvodu, že se na jejich řešení napadené rozhodnutí vůbec nezakládá, anebo proto, že se odvolací soud při jejich řešení neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu v oblasti přiznávání náhrad za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny.
II.
Argumentace stěžovatelky
14. V ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že Nejvyšší soud její dovolání odmítl, ačkoli mu předložila otázky, které dosud nebyly dovolacím soudem řešeny. S těmito otázkami se řádně nevypořádal. Na některé otázky neodpověděl vůbec, u jiných srozumitelně neodůvodnil, proč je shledává nezpůsobilými založit přípustnost dovolání, nebo proč na řešení těchto otázek není napadené rozhodnutí založeno. V postupu Nejvyššího soudu spatřuje stěžovatelka porušení svého práva na spravedlivý proces, projevující se zejména v libovůli, v neodůvodnění jeho závěrů a v jejich rozporu se skutkovým stavem.
15. Stěžovatelka poukazuje na to, že Nejvyšší soud dovozuje existenci dobré víry vedlejší účastnice s odkazem na jednání správních orgánů v rámci stavebního řízení a vydání stavebního povolení, aniž by vzal v úvahu jednání vedlejší účastnice spočívající v nedodržení podmínky pravomocného územního rozhodnutí, tj. nesplnění podmínky, aby před podáním žádosti o stavební povolení požádala o výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Vedlejší účastnice sice o výjimku požádala, avšak poté, co jí byla dvakrát nepravomocně zamítnuta, nejenže svou žádost vzala zpět, ale požádala o stavební povolení, aniž by disponovala kladným rozhodnutím o výjimce. Stěžovatelka namítá, že Nejvyšší soud shledal zásah do vlastnického práva vedlejší účastnice ve smyslu čl. 11 Listiny i pro její dobrou víru ve správnost rozhodnutí státních orgánů, avšak ve svých závěrech pomíjí, že vedlejší účastnice neměla dobrou víru ve správnost územního rozhodnutí, pokud jeho podmínku ohledně udělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody nerespektovala.
16. Stěžovatelka namítá, že obecné soudy i Nejvyšší soud pomíjí, že vedlejší účastnice nabyla předmětný pozemek za situace, kdy tehdy platný územní plán její podnikatelský záměr neumožňoval. Vedlejší účastnice dosáhla změny územního plánu. Ten za splnění dalších podmínek umožňoval využití pozemku k jejímu podnikatelskému záměru. Stěžovatelka zdůrazňuje, že územní plán jako takový nezaručuje, že bude možné jakýkoliv záměr, který územní plán rámcově umožňuje, realizovat. Stěžovatelka namítá, že bylo prokázáno, že vedlejší účastnice si byla vědoma úskalí v podobě sousední ptačí rezervace, zejména tokanišť tetřívka obecného, pro její podnikatelský záměr a že k realizaci tohoto záměru nemusí dojít. V těchto úvahách ji muselo utvrdit i územní rozhodnutí obsahující podmínku opatření si výjimky z § 56 zákona o ochraně přírody před podáním žádosti o stavební povolení. To samo o sobě predikuje, že v případě neobdržení výjimky nelze podnikatelský záměr realizovat. Vedlejší účastnice tento pokyn nerespektovala. Podmínku územního rozhodnutí nerespektoval ani stavební úřad a přes změnu okolností (stanovisko EIA, stanovisko odboru životního prostředí Krajského úřadu Ústeckého kraje) nepostupoval v souladu se zákonem, tedy neučinil právně relevantní kroky vedoucí ke změně územního rozhodnutí. Vydal stavební povolení, čímž zatížil toto rozhodnutí vadou, která je učinila nezákonným. Odvolávání se vedlejší účastnice na dobrou víru ve správnost rozhodnutí státního orgánu je v rozporu s její "dobrou vírou" ve správnost územního rozhodnutí, jestliže podle něho nepostupovala, ačkoli k tomu byl povinna.
17. Stěžovatelka poukazuje na to, že i když pochybil také stavební úřad, jehož rozhodnutí je nezákonné, nelze od jednání vedlejší účastnice odhlížet. Podle stěžovatelky přístup obecných soudů i Nejvyššího soudu vůči účastníkům řízení nebyl rovný, když soudy přehlížely jednání vedlejší účastnice spočívající v neplnění správním aktem uložených povinností, její vědomost o úskalích jejího podnikatelského záměru, která záměrně přehlížela a obcházela okolnosti, které mohly její záměr zmařit. Soudy přehlížely nesrovnalosti v tvrzeních vedlejší účastnice, která na jedné straně tvrdila, že předmětné pozemky pořizovala s výlučným cílem vybudovat na nich VTE, na druhé straně přiznala, že se domáhá v jiných řízeních rovněž náhrady za nemožnost jejich zemědělského využití k zemědělské činnosti, kterou na nich hodlala provozovat.
III.
Vyjádření účastníků řízení a vedlejší účastnice řízení
18. Soudce zpravodaj zaslal podle § 42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), ústavní stížnost k vyjádření účastníkům řízení a vedlejší účastnici řízení.
19. Obvodní soud ve svém vyjádření k podané ústavní stížnosti odkázal na napadené rozhodnutí tohoto soudu s tím, že ústavní stížnost nepovažuje za důvodnou.
20. Městský soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění svého rozsudku. Uvedl, že ústavní stížností napadeným rozhodnutím bylo v této právní věci rozhodnuto v souladu se zákonem a odkazovanou soudní judikaturou a k namítaným zásahům do práv stěžovatelky nedošlo.
21. Nejvyšší soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že předmětem řízení v této věci byl nárok vedlejší účastnice na náhradu za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Nejvyšší soud se uvedenou otázkou zabýval opakovaně v rozhodnutích, a to v rozsudku ze dne 18. 1. 2022 č. j. 22 Cdo 995/2020-451, v rozsudku ze dne 30. 10. 2023 č. j. 22 Cdo 3655/2022-483 i v usnesení, proti němuž směřuje tato ústavní stížnost. Zdůraznil, že závěr Nejvyššího soudu na řešenou právní otázku je třeba interpretovat v kontextu všech tří na sebe navazujících rozhodnutí. V nich byl předestřen ucelený argumentační systém řešení předmětné právní otázky v kontextu souzené věci. Nejvyšší soud také reagoval na každou mu předloženou právní otázku a náležitě vysvětlil, proč nezakládá přípustnost dovolání stěžovatelky. Napadené rozhodnutí bylo podrobně zdůvodněno. Nejvyšší soud odkázal dále na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, v níž byly formulovány požadavky na řádné odůvodnění soudního rozhodnutí s tím, že rozsah reakce na konkrétní námitky je co do šíře odůvodnění spjat s otázkou hledání míry, případně (za podmínek tomu přiměřeného kontextu) i s akceptací odpovědi implicitní, resp. i s otázkou případů hraničních, neboť je nutno reflektovat, že lze požadovat pouze takovou míru přesnosti, jakou povaha předmětu úvahy připouští [srov. nález ze dne 10. 12. 2014 sp. zn. IV. ÚS 919/14, bod 14 (N 225/75 SbNU 521)]. Ústavní soud opakovaně vysvětlil, že není porušením práva na spravedlivý proces, pokud obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je dostatečná [srov. nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247), či usnesení ze dne 14. 6. 2012 sp. zn. III. ÚS 3122/09]. Nejvyšší soud uzavřel, že těmto požadavkům v napadeném usnesení dostál.
22. Vedlejší účastnice ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedla, že ústavní stížnost postrádá věcně podloženou ústavně právní argumentaci. Značný rozsah ústavní stížnosti je dán zkopírováním dovolání stěžovatelky, avšak samotné odůvodnění ústavní stížnosti v části V. je velmi stručné. Vedlejší účastnice nesouhlasí s námitkou stěžovatelky, že Nejvyšší soud dostatečně neodůvodnil, proč nepovažoval za relevantní některé z množství 30 otázek, na kterých se podle stěžovatelky zakládal napadený rozsudek městského soudu. Nejvyšší soud se věcí pečlivě zabýval a své právní závěry přesvědčivě odůvodnil. Je nadbytečné, aby se Nejvyšší soud vyjadřoval jednotlivě ke každé z dílčích otázek stěžovatelky, když důvody, z jakých byly tyto otázky irelevantní a dovolání nedůvodné, byly v případě všech otázek stejné. Ústavní stížnost postrádá relevantní ústavněprávní argumentaci, neboť se stěžovatelka fakticky domáhá odlišného právního posouzení jí vymezených dovolacích otázek oproti právnímu názoru Nejvyššího soudu. Stěžovatelka přehlíží, že je nerozhodné, že v době nabytí pozemků nebyla výstavba možná. Zásadní je, že vedlejší účastnice svými kroky dosáhla vydání pravomocného stavebního povolení, které jí založilo právo na pozemcích výstavbu dvou VTE zrealizovat. Vedlejší účastnice postupovala v souladu se závaznými rozhodnutími orgánů veřejné moci. Ani z pravomocného územního rozhodnutí nevyplývala pro vedlejší účastnici explicitně povinnost zajistit si výjimku na tetřívka obecného. Územní rozhodnutí obsahovalo obecný požadavek na zajištění "výjimek" bez konkrétní specifikace rostlinných či živočišných druhů. Tato obecná podmínka byla následně konkretizována, a to po zmenšení kapacity záměru v rozhodnutí EIA a naturovém stanovisku podle § 45i zákona č. 114/1992 Sb., tak, že na tetřívka obecného není výjimka nezbytná. Stavební úřad i vedlejší účastnice postupovaly v souladu s těmito závaznými stanovisky orgánů ochrany přírody. Námitka o rozporu s dobrými mravy je nepřípadná. Vedlejší účastnice poukázala na to, že orgány ochrany přírody nekoordinovaly svůj postup a nepostupovaly v souladu se zásadami dobré správy, když nejprve vedlejší účastnici činnosti povolily, aby následně jiné orgány ochrany přírody ihned využily svého práva a autoritativně vedlejší účastnici dříve povolenou činnost zakázaly. I když vedlejší účastnice souhlasí s tím, že v daném případě je nutné upřednostnit veřejný zájem na ochraně tetřívka obecného před ochranou jejího legitimního očekávání a vlastnického práva, je namístě vedlejší účastnici za toto nucené omezení jejího vlastnického práva ve veřejném zájmu poskytnout spravedlivou náhradu. Za rozporné s dobrými mravy lze považovat spíše jednání státu či orgánů veřejné moci, které právo vedlejší účastnice na tuto náhradu popírají a odpovědnost se snaží přenést na vedlejší účastnici. Vedlejší účastnice proto navrhla, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou, případně aby ústavní stížnost zamítl.
23. Vyjádření, která Ústavní soud obdržel, zaslal stěžovatelce i vedlejší účastnici k replice. Stěžovatelka ani vedlejší účastnice se k zaslaným vyjádřením již nevyjádřily.
IV.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
24. Ústavní stížnost byla podána včas, oprávněným a řádně zastoupeným subjektem, je přípustná a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný (§ 30 odst. 1, § 31 odst. 2, § 72 odst. 1 písm. a) a § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).
V.
Posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
25. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další "superrevizní" instanci v systému obecné justice oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
A) Obecná východiska pro posouzení důvodnosti ústavní stížnosti
a) Právo na soudní ochranu, povinnost Nejvyššího soud řádně odůvodnit své rozhodnutí o odmítnutí dovolání
26. Ústavní soud v řadě svých předchozích nálezů vyzdvihl, že mezi základní principy právního státu patří princip předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti [srov. nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (č. 37/2007 Sb.
N 30/44 SbNU 349); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz]. Bez jasnosti a určitosti pravidel nejsou naplněny základní charakteristiky práva, a tak nejsou ani uspokojeny požadavky formálního právního státu. Stejné požadavky, tj. předvídatelnost, srozumitelnost a vnitřní bezrozpornost, respekt k obecným zásadám právním, především ústavněprávním principům, jakož i právní jistotu, je tudíž nutno klást i na individuální právní akty, zvláště pak soudní rozhodnutí [srov. nález ze dne 27. 8. 2013 sp. zn. II. ÚS 1842/12 (N 154/70 SbNU 425)], mezi které lze zařadit i rozhodnutí Nejvyššího soudu o dovolání [srov. nález ze dne 15. 4. 2014 sp. zn. II. ÚS 313/14 (N 59/73 SbNU 151)].
27. Jedním ze základních pilířů spravedlivého procesu (soudní ochrany) je požadavek na řádné odůvodnění soudních rozhodnutí. Právo na odůvodnění rozhodnutí není absolutní a nelze je chápat tak, že vyžaduje podrobnou odpověď na každý argument (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 12. 2014 ve věci Emel Boyraz proti Turecku, č. stížnosti 61960/08, bod 74). Rozsah, v jakém se povinnost soudu odůvodnit rozhodnutí aplikuje, může být různý podle povahy rozhodnutí a musí být stanoven s ohledem na konkrétní okolnosti případu. V každém případě však platí, že obecné soudy mají povinnost se vypořádat nejen s důkazními návrhy účastníků řízení a argumentačními tvrzeními jimi uplatněnými, ale samozřejmě rovněž s platným legislativním rámcem a relevantní judikaturou, aby jejich rozhodnutí byla ve výsledku srozumitelná, logická a přezkoumatelná. Dostatečné odůvodnění rozhodnutí zaručuje mj. transparentnost a kontrolovatelnost rozhodování soudů a zajišťuje vyloučení svévole (libovůle), jež není v právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) akceptovatelná [srov. např. nález ze dne 30. 9. 2021 sp. zn. IV. ÚS 1898/21 (N 169/108 SbNU 90) či nález ze dne 12. 6. 2024 sp. zn. III. ÚS 600/24 a starší judikaturu tam citovanou].
28. Požadavek řádného odůvodnění soudního rozhodnutí má v právním státě několik účelů. Slouží k omezení či vyloučení libovůle [srov. nález ze dne 20. 6. 1995 sp. zn. III. ÚS 84/94 (N 34/3 SbNU 257)] a seznámení účastníků řízení s důvody, na kterých soud založil své rozhodnutí, a tedy zvýšení přesvědčivosti rozhodnutí [nález ze dne 13. 8. 2018 sp. zn. I. ÚS 3755/17, bod 21, či ze dne 26. 9. 1996 sp. zn. III. ÚS 176/96 (N 89/6 SbNU 151)]. Zvyšuje též kontrolovatelnost soudního rozhodování veřejností. Jednoduše řečeno, v právním státě je nepřípustné, aby se stát dopouštěl zásahů do práv bez toho, aby tento zásah odůvodnil, resp. bez toho, aby dotčeného seznámil s jeho logickým a spravedlnosti odpovídajícím právním základem. Absence náležitého odůvodnění naopak výrazně limituje aplikaci principu právní jistoty a předvídatelnosti práva. Pouze kvalitně odůvodňovaná rozhodnutí totiž omezují prostor pro případnou svévoli a zajišťují i podobné posuzování srovnatelných případů [viz nálezy ze dne 13. 12. 2016 sp. zn. II. ÚS 1189/15 (N 240/83 SbNU 739), ze dne 28. 11. 2018 sp. zn. II. ÚS 482/18, bod 21, či ze dne 11. 7. 2024 sp. zn. II. ÚS 676/24].
b) Ochrana vlastnického práva a legitimní očekávání
29. Ochrana vlastnického práva podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě se primárně vztahuje na vlastnické právo již konstituované a existující. Rovněž z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že ústavně chráněné je zpravidla vlastnické právo již konstituované, existující a nikoli pouze tvrzený nárok na ně [srov. nález ze dne 30. 10. 2014 sp. zn. II. ÚS 2972/10 (N 198/75 SbNU 229), nebo nález ze dne 30. 11. 2010 sp. zn. I. ÚS 2278/10 (N 240/59 SbNU 443). Legitimní očekávání je chápáno jako integrální součást ochrany majetkových práv. Legitimní očekávání jako princip odvozený od právní jistoty a důvěry v právo v kontextu majetkových práv znamená, že ochranu nepožívá pouze již existující fyzický majetek, ale také dostatečně konsolidovaný nárok na jeho získání. Legitimní očekávání představuje očekávání určitého postupu orgánů veřejné moci, které odpovídá jednoznačnému obsahu právního řádu. Pro existenci legitimního očekávání je proto zapotřebí, aby jednotlivec disponoval konkrétním, vymahatelným a jasně založeným nárokem. Nárok musí být založen na konkrétním právním předpisu nebo ustálené judikatuře soudů (srov. usnesení ze dne 28. 3. 2013 sp. zn. II. ÚS 329/13). Při posuzování, zda je legitimní očekávání dostatečně silné, aby bylo možné je chránit podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, je vždy nutno s ohledem na okolnosti konkrétního případu vyhodnotit vnitrostátní právní úpravu a ustálenou judikaturu národního soudu (srov. rozsudek ESLP ze dne 11. 1. 2007 ve věci Anheuser-Busch Inc proti Portugalsku, č. 73049/01, bod 65). Pokud proti tvrzenému legitimnímu očekávání stojí výslovná zákonná úprava, nelze se jej dovolávat.
30. Vlastnické právo sice požívá vysoké ochrany podle čl. 11 Listiny, není však absolutní, a stát je může za jasně definovaných podmínek omezit. Legitimní očekávání a omezení vlastnického práva představují klíčový střet v ústavním právu a správním právu, kdy se setkává ochrana majetku jednotlivce s veřejným zájmem a rozvojem společnosti. Ke střetu a k porušení legitimního očekávání v praxi dochází nejčastěji v oblasti územního plánování při změně využití pozemku, kdy judikatura Ústavního soudu dovodila, že vlastník nemůže legitimně očekávat, že regulace jeho pozemku zůstane navždy nezměněná; pokud obec změní územní plán a zruší zastavitelnost pozemku, dojde k zásahu do vlastnického práva (srov. nález ze dne 19. 11. 2024 sp. zn. III. ÚS 229/24).
c) Střet vlastnického práva (legitimního očekávání) a práva na ochranu přírody
31. V nálezu ze dne 28. 1. 2004 sp. zn. I. ÚS 546/03 (N 12/32 SbNU 107) Ústavní soud konstatoval, že základní funkcí právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je ochrana základních práv jednotlivce, do nichž je státní moc oprávněna zasahovat pouze ve výjimečných případech zejména tehdy, zasahuje-li jednotlivec svými projevy (včetně projevů volních, které mají odraz v konkrétním jednání) do práv třetích osob nebo je-li takový zásah ospravedlněn určitým veřejným zájmem, který však musí vést v konkrétním případě k proporcionálnímu omezení příslušného základního práva. Jinými slovy, podmínkou fungování právního státu je respektování autonomní sféry jednotlivce (čl. 2 odst. 3 Listiny), která požívá ochrany ze strany státu tak, že na jedné straně stát zajišťuje takovou ochranu proti zásahům ze strany třetích osob, jednak sám vyvíjí pouze takovou aktivitu, kterou do této sféry sám nezasahuje, resp. zasahuje pouze v případech, které jsou odůvodněny určitým veřejným zájmem a kdy je takový zásah přiměřený s ohledem na cíle, jichž má být dosaženo. V takových případech musí státní moc takové projevy jednotlivců toliko respektovat, případně aprobovat, má-li toto jednání eventuálně vyvolávat další právní důsledky.
32. Podle čl. 11 odst. 1 Listiny vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Podle čl. 11 odst. 3 Listiny vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Podle odst. 4 citovaného ustanovení vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.
33. Právo vlastnické je charakterizováno tím, že vlastník vykonává svá oprávnění svou mocí, tedy mocí nezávislou na současné existenci moci kohokoliv jiného k téže věci. Vlastník má možnost v mezích právního řádu působit na věc jakýmkoliv myslitelným způsobem; zpravidla (tj. pokud nejsou tato práva omezena právní řádem, resp. právním úkonem) má právo věc držet, užívat, požívat, tj. brát z ní plody a jiné užitky, a nakládat s ní, zejména věc převést na jiného nebo pronajmout, může věc neužívat nebo zničit (srov. Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník III. Věcná práva (§ 976 - 1474). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 136 až 137).
34. Protože společnost vlastnictví jednotlivce respektuje a chrání, měl by jednotlivec výměnou za to své vlastnictví užívat tak, aby neohrožoval práva jiných nebo zájmy společnosti jako celku (viz Šimáčková, K. In: Wagnerová, Šimíček, Langášek, Pospíšil a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 2., doplněné a aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2023 s. 299).
35. Princip vlastnictví zavazuje, plynoucí z čl. 11 odst. 3 Listiny, zohledňuje skutečnost, že vlastnictví neznamená absolutní svobodu vlastníka při výkonu jednotlivých oprávnění tvořících obsah vlastnického práva, nýbrž že na ústavní úrovni jsou připuštěna jeho omezení, a to zákonem a z důvodu ochrany práv druhých (včetně práva vlastnického) či ochrany veřejného zájmu. I tato omezení vlastnického práva však musí dostát požadavkům principu proporcionality [srov. nález ze dne 4. 2. 2016 sp. zn. II. ÚS 2144/14 (N 25/80 SbNU 299)].
36. Podle čl. 35 odst. 1 Listiny má každý právo na příznivé životní prostředí. Podle odst. 3 citovaného ustanovení při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem.
37. V nálezu ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 (N 16/104 SbNU 135, č. 124/2021 Sb.) Ústavní soud mimo jiné vyslovil, že právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny je právem s relativním obsahem a lze se ho domáhat pouze v rámci zákonů, které ho provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavnost zásahu do tohoto základního práva je třeba posuzovat nikoliv testem proporcionality, ale testem racionality. Za podstatu tohoto práva lze považovat závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka.
38. Vztah ochrany vlastnického práva a ochrany přírody představuje permanentní střet mezi soukromým zájmem jednotlivce a veřejným zájmem společnosti na zachování zdravého životního prostředí. Jde o hledání rovnováhy mezi jednotlivými právy prostřednictvím zákonných mezí. Aby mohl stát legitimně omezit vlastníka ve prospěch ochrany přírody, musí splnit tři základní podmínky vycházející z judikatury Ústavního soudu: zákonný podklad, veřejný zájem a proporcionalitu. Judikatura Ústavního soudu vnímá vztah mezi ochranou přírody a legitimním očekáváním jako střet dvou ústavně chráněných hodnot. Na jedné straně stojí právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) a na druhé straně ochrana majetkových práv (čl. 11 Listiny) a princip právní jistoty. Ústavní soud při řešení těchto sporů upřednostňuje veřejný zájem. Ústavní soud dlouhodobě potvrzuje, že ochrana životního prostředí a zachování přírodního bohatství představují legitimní veřejný zájem. Tento je natolik silný, že odůvodňuje i zásahy do vlastnického práva nebo do omezení podnikatelské činnosti [k neexistenci absolutního legitimního očekávání ke statickému stavu srov. již citovaný nález ze dne 19. 11. 2024 sp. zn. III. ÚS 229/24, týkající se legitimity změny územního plánu v souladu s veřejným zájmem na ochraně životního prostředí, srov. též nález ze dne 20. 12. 2023 sp. zn. Pl. ÚS 7/23 (N 189/121 SbNU 328, č. 24/2024 Sb.)].
39. V nálezu ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. III. ÚS 950/17 (N 232/87 SbNU 781) Ústavní soud konstatoval, že vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie "základních" práv a svobod jednotlivce, je podle Listiny chráněno, a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Nicméně, tak jako jiná základní práva je rovněž vlastnické právo omezitelné, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. Vzhledem k tomu, že vlastnické právo má - na rozdíl od jiných základních práv - poměrně jasně vyjádřitelnou materiální (hmotnou) ekonomickou hodnotu a jeho realizace stojí v základu společenských tržních transakcí, vyžaduje jeho případné omezení poskytnutí kompenzace (náhrady) [srov. nález ze dne 9. 1. 2008 sp. zn. II. ÚS 268/06 (N 2/48 SbNU 9), bod 29].
40. Ústavní soud ve své judikatuře připustil, že mohou nastat situace, kdy sice dochází k omezení vlastnického práva, avšak není nezbytné za toto omezení vlastníkovi poskytovat náhradu. Vyvlastněním či omezením vlastnického práva je třeba rozumět pouze takové omezení, které vylučuje realizaci vlastnického práva buď zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje výkon vlastnického práva v některé z jeho složek [viz nález ze dne 13. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541, č. 49/2007 Sb.), bod 76]. Podobný závěr vyplývá i z rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Brosset-Triboulet a další proti Francii, č. 34078/02 ze dne 29. 3. 2010, § 94 [srov. i nález Ústavního soudu ze dne 19. 12. 2017 sp. zn. III. ÚS 950/17 (N 232/87 SbNU 781), body 30 a 31].