Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Michala Bartoně, Lucie Dolanské Bányaiové (soudkyně zpravodajka), Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Martina Smolka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Ing. Michael Canov, zastoupené JUDr. Jaromírem Císařem, Ph.D., advokátem, sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4 - Nusle, na zrušení čl. III části druhé a čl. VI části páté zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jimiž byl změněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), a zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, a in eventum na zrušení slov "neoprávněné činnosti pro cizí moc" v § 17 odst. 1 písm. d) a slov "neoprávněná činnost pro cizí moc podle § 318a trestního zákoníku" v § 88 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění zákona č. 24/2025 Sb., a dále v zákoně č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 24/2025 Sb., zrušení v § 33 slov "neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a)", zrušení celých ustanovení § 318a a § 329 odst. 2 písm. g) a zrušení slov "neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a)" v § 367 odst. 1, § 367 odst. 2 a § 368 odst. 1, za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Předmět řízení a obsah podaného návrhu
1. Ústavní soud se v nyní posuzované věci zabýval abstraktní kontrolou ústavnosti skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc obsažené v § 318a zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.
2. Návrhem podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 24 senátorů (dále také "navrhovatelka") domáhá zrušení ustanovení zákona č. 24/2025 Sb., kterým se mění zákon č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále také jen "Lex Ukrajina VII" nebo "zákon č. 24/2025 Sb."), jimiž byl změněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) a trestní zákoník (tj. čl. III části druhé a čl. VI části páté Lex Ukrajina VII).
3. Navrhovatelka upřesňuje, že společným jmenovatelem napadených zákonných ustanovení je změna trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti se zavedením nové skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc vložené ve třech variantách do § 318a trestního zákoníku. V novelizovaných trestněprávních předpisech navrhuje in eventum zrušení v § 17 odst. 1 písm. d) trestního řádu slov "neoprávněné činnosti pro cizí moc", v § 88 odst. 1 trestního řádu slov "neoprávněná činnost pro cizí moc podle § 318a trestního zákoníku", a dále v trestním zákoníku zrušení v § 33 slov "neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a)", zrušení celých ustanovení § 318a a § 329 odst. 2 písm. g) a zrušení slov "neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a)" v § 367 odst. 1, § 367 odst. 2 a § 368 odst. 1. Ústavní soud nepovažuje za nutné reprodukovat zde celá znění napadených ustanovení trestních předpisů a za dostačující považuje uvedení pouze znění skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc (§ 318a trestního zákoníku), již zákonodárce formuloval následovně:
(1) Odnětím svobody na jeden rok až pět let bude potrestán
a) ten, kdo v úmyslu ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky anebo obranu nebo bezpečnost mezinárodní organizace, k ochraně jejíchž zájmů se Česká republika zavázala, vykonává na území České republiky činnost pro cizí moc,
b) ten, kdo naruší svrchovanost České republiky tím, že na jejím území pro cizí moc sleduje jiného zpravodajskými prostředky, nebo
c) občan České republiky nebo osoba bez státní příslušnosti, která má na jejím území povolen trvalý pobyt, jež v úmyslu uvedeném v písmenu a) vykonává mimo území České republiky činnost pro cizí moc.
(2) Odnětím svobody na dvě léta až osm let bude pachatel potrestán,
a) získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného značný prospěch nebo spáchá-li takový čin ve značném rozsahu, nebo
b) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 značnou škodu nebo jiný zvlášť závažný následek.
(3) Odnětím svobody na pět až dvanáct let bude pachatel potrestán,
a) získá-li činem uvedeným v odstavci 1 pro sebe nebo pro jiného prospěch velkého rozsahu, nebo
b) způsobí-li činem uvedeným v odstavci 1 škodu velkého rozsahu.
(4) Odnětím svobody na osm až patnáct let bude pachatel potrestán, spáchá-li čin uvedený v odstavci 1 za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu.
(5) Příprava je trestná.
4. Navrhovatelka předně rozporuje ústavní konformitu legislativního procesu. Odkazuje na vládní návrh zákona schválený dne 12. 6. 2024, jehož cílem a účelem bylo prodloužení časového rámce pro dočasnou ochranu osob prchajících před ozbrojeným konfliktem na Ukrajině. Uvádí, že vláda v důvodové zprávě k tomuto zákonu nepředpokládala jakékoliv zvýšení bezpečnostních hrozeb a nenavrhovala ani změnu v oblasti trestní politiky státu. Tento předmět a účel dle navrhovatelky vyplývá rovněž ze systematiky původního návrhu zákona.
5. Dále popisuje průběh projednání návrhu napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou (srov. sněmovní tisk č. 727). Uvádí, že vláda coby předkladatelka prostřednictvím ministra vnitra konzistentně v průběhu prvního i druhého čtení zdůrazňovala shora vyjádřený předmět a účel návrhu zákona. V celém prvním čtení a ani při projednávání ve výborech, konkrétně ve Výboru pro bezpečnost jakožto garančního výboru a dále Výboru pro sociální politiku, se neprojednávaly otázky spojované s rozšířením trestního zákoníku o další nové skutkové podstaty trestného činu. Zdůrazňuje, že k návrhu zákona se vůbec nevyjádřil Ústavně-právní výbor.
6. Uvádí, že změny trestních předpisů související se zavedením skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc byly do návrhu zákona vloženy až ve druhém čtení (pozn. Ústavního soudu: pozměňovací návrh byl odůvodněn již v obecné rozpravě, přičemž k tomuto odůvodnění se předkládající poslanec M. Exner přihlásil rovněž v podrobné rozpravě druhého čtení konaného dne 22. 10. 2024). Pozměňovací návrh byl rozeslán dne 23. 10. 2024 (srov. sněmovní tisk č. 727/3, pozměňovací návrh č. 5055). Navrhovatelka opětovně uvádí, že změna trestních předpisů nemá žádnou souvislost s původním záměrem vlády přijmout úpravu navázanou na prodloužení rámce pro dočasnou ochranu.
7. Navrhovatelka upozorňuje, že totožnou úpravu týkající se nového trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc obsahuje vládní návrh zákona (novely trestního zákoníku) ze dne 13. 11. 2024, předložený Poslanecké sněmovně dne 19. 11. 2024, jenž prošel prvním čtením a byl přikázán Ústavně-právnímu výboru jako výboru garančnímu. Ten dne 15. 1. 2025, tj. v době, kdy se nyní posuzovaným návrhem zákona zabýval Senát (viz dále bod 17), rozhodl o přerušení projednání příslušného sněmovního tisku č. 861 (pozn. Ústavního soudu: tento návrh zákona, již bez § 318a trestního zákoníku, byl v mezičase schválen a zákon byl dne 5. 8. 2025 vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 270/2025 Sb.).
8. Navrhovatelka dále uvádí, že v průběhu projednávání návrhu zákona (sněmovní tisk č. 727) ve třetím čtení, konaném dne 11. 12. 2024, předkladatelka popsala důvody pro předložení pozměňovacího návrhu. Má za to, že došlo ke svévolnému rozšíření předmětu a účelu zákona Lex Ukrajina VII. Upozorňuje, že k pozměňovacímu návrhu se nemohla vyjádřit připomínková místa, ať už vládní (Ministerstvo spravedlnosti) či nevládní (Nejvyšší soud coby sjednocovatel judikatury). Odkazuje rovněž na vyjádření ministra spravedlnosti reagující na odbornou kritiku skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc a potvrzující nedostatky právní úpravy (např. vágnost širokých formulací). Navrhovatelka má za to, že důvodem pro obcházení řádného legislativního procesu nebyla s ohledem na tvrzenou akutnost obava z časové prodlevy při přijetí změny trestních předpisů, ale spíše obava předkladatelky z povinnosti vypořádat se s připomínkami dotčených subjektů. Odkazuje zde na připomínky Nejvyššího soudu, který se při projednávání novely trestního zákoníku a trestního řádu (sněmovní tisk č. 861) k navrhované úpravě vyjádřil negativně a uvedl řadu nedostatků, které plynou z případného přijetí řešené změny trestních předpisů. Navrhovatelka doplňuje, že v době projednávání návrhu zákona v průběhu třetího čtení dne 18. 12. 2024 byl již znám nález Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23. Uvádí, že předkladatelka na tento nález reagovala prostřednictvím svého zástupce, ministra vnitra, který významně rozšířil původně deklarovaný smysl a účel zákona a akcentoval "veřejný zájem na účinné ochraně ústavního zřízení, svrchovanosti, územní celistvosti, obrany a bezpečnosti České republiky".
9. Následně popisuje průběh hlasování v Poslanecké sněmovně a průběh projednání a hlasování v Senátu. Uvádí, že návrh zákona byl schválen relativně těsnou většinou.
10. S odkazem na nosné právní závěry shora zmíněného plenárního nálezu Ústavního soudu navrhovatelka uvádí, že pozměňovací návrh č. 5055 je protiústavním přílepkem k původnímu vládnímu návrhu zákona. Má za to, že napadená ustanovení schváleného zákona nebyla předmětem původního vládního návrhu a nemají úzký vztah k jeho účelu a předmětu, přičemž nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí. Připomíná, že "předkládání pozměňovacích návrhů nespadá pod ústavní právo jednotlivých poslanců navrhovat zákony (právo zákonodárné iniciativy). Pozměňovací návrh musí být vskutku pozměňovacím návrhem k existujícímu návrhu zákona, nikoli alternativním návrhem zákona, jemuž slouží původní návrh zákona jen jako předmětem a účelem nesouvisející nosič". Napadená ustanovení novelizující trestní zákoník a trestní řád nebyla podle navrhovatelky přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
11. Upozorňuje též na zkrácení řečnické doby v průběhu třetího čtení návrhu zákona na dvakrát 15 minut. Má za to, že v nyní posuzovaném případě nebyl k tomuto opatření důvod, neboť projednávání návrhu zákona neprovázely sněmovní obstrukce. Debatu probíhající v průběhu třetího čtení označuje za meritorní. Dále upozorňuje na ukončení rozpravy ve třetím čtení, ačkoliv do ní byli přihlášeni další poslanci, což považují za rozporné s § 66 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen "jednací řád") a ponechává na rozhodnutí Ústavního soudu, zda toto nezákonné ukončení parlamentní debaty neporušuje rovněž ústavní principy.
12. Z věcného hlediska navrhovatelka k napadeným zákonným ustanovením namítá rozpor se zásadou legality, a to v rovině nullum crimen sine lege certa. Opětovně zmiňuje kritiku prezentovanou Nejvyšším soudem, připomíná, že ministr spravedlnosti již oznámil iniciativu směřující ke změně skutkové podstaty napadeného trestného činu a odkazuje na nález ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12, v němž Ústavní soud při derogaci jiného ustanovení trestního zákoníku týkající se postihu drogové kriminality, konkrétně § 289 odst. 2 zmocňujícího vládu ke konkretizaci pojmu množství větší než malé, argumentoval mj. právě nedostatečnou určitostí trestněprávní úpravy. Navrhovatelka zdůrazňuje, že neurčitost právní normy, vylučující seznání jejího normativního obsahu za pomoci obvyklých interpretačních postupů, činí právní normu rozpornou s ústavním požadavkem právní jistoty.
13. Konečně v závěru návrhu vysvětluje formulaci petitu. Navrhuje zrušení části Lex Ukrajina VII novelizující trestní řád (část druhá, čl. III) a trestní zákoník (část pátá, čl. VI) a vedle toho samostatně in eventum navrhuje rovněž zrušení příslušných novelizovaných částí trestního řádu [část § 17 odst. 1 písm. d) a část § 88 odst. 1] a trestního zákoníku [část § 33, § 318a, § 329 odst. 2 písm. g) a části § 367 odst. 1, § 367 odst. 2 a § 368 odst. 1]. Navrhovatelka navrhuje zrušit napadená ustanovení s účinností ke dni přijetí nálezu Ústavního soudu, a tedy nikoliv až dnem publikace nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Žádá rovněž přednostní projednání věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu.
II.
Vyjádření účastníků, vedlejší účastnice řízení a replika navrhovatelky
14. Ústavní soud zaslal návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a veřejnému ochránci práv.
II. a) Vyjádření komor Parlamentu
15. Poslanecká sněmovna (prostřednictvím předsedkyně) popsala průběh projednání a schválení napadeného zákona. Upřesnila, že návrh zákona byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 12. 6. 2024 a rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 727/0 dne 13. 6. 2024. První čtení proběhlo na 108. schůzi dne 25. 6. 2024. Návrh zákona byl přikázán k projednání Výboru pro bezpečnost jako garančnímu výboru a též Výboru pro sociální politiku. Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal a dne 11. 7. 2024 vydal usnesení s doporučením návrh zákona schválit (srov. sněmovní tisk č. 727/1). Výbor pro bezpečnost návrh zákona projednal a dne 6. 9. 2024 vydal usnesení s pozměňovacími návrhy doručené poslancům jako tisk č. 727/2. Druhé čtení návrhu zákona se uskutečnilo na 115. schůzi dne 22. 10. 2024, kdy byl v podrobné rozpravě jako sněmovní dokument č. 5055 načten pozměňovací návrh poslanců M. Exnera, V. Rakušana, P. Blažka, J. Bartoška, P. Žáčka, M. Zuny, J. Michálka a P. Letochy. Všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 727/3. Třetí čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 20. 11. 2024 a pokračovalo ve dnech 6., 11. a 18. 12. 2024, kdy byl pozměňovací návrh č. 5055 schválen: ze 177 přítomných poslankyň a poslanců 100 hlasovalo pro a 74 proti. V závěrečném hlasování o návrhu zákona jako celku z přítomných 177 poslankyň a poslanců bylo pro 99 a 78 proti. Návrh zákona byl přijat. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 30. 12. 2024, který jej zařadil na svou 5. schůzi dne 22. 1. 2025. Senát k návrhu zákona nepřijal usnesení (bylo přijato pouze doprovodné usnesení). Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podpisu dne 30. 1. 2025. Prezident zákon podepsal dne 6. 2. 2025.
16. V závěru svého vyjádření Poslanecká sněmovna uvedla, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou.
17. Senát (prostřednictvím předsedy) zrekapituloval obsah nyní posuzovaného návrhu i obsah napadených zákonných ustanovení. Dále popsal průběh projednání napadeného zákona (tisku č. 35). Organizační výbor přikázal návrh zákona Výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost, coby výboru garančnímu, a dále pak Výboru pro sociální politiku, Ústavně-právnímu výboru a Výboru pro vzdělání, vědu, kulturu, lidská práva a petice. Z hlediska obsahu nyní přezkoumávané materie je významné, že Výbor pro sociální politiku návrh zákona projednal dne 14. 1. 2025 a přijal usnesení č. 14, kterým doporučil Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně (mimo jiné) s pozměňovacím návrhem, jímž by byla vypuštěna novela trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti se skutkovou podstatou nového trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. Senát se návrhem zákona zabýval na své 5. schůzi dne 22. 1. 2025. V mnohahodinové diskuzi vystoupili jak odpůrci, tak příznivci navrhované právní úpravy, resp. jednotlivých částí návrhu zákona. Senát ve vyjádření uvedl, že nyní přezkoumávaná úprava byla vnímána jako problematická, což dokládá rovněž hlasování o návrhu.
18. V hlasování vedeném pod pořadovým č. 5 se ze 73 přítomných senátorek a senátorů vyslovilo 21 pro návrh senátorky M. Němcové schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, proti bylo 27, návrh nebyl přijat. Poté bylo přistoupeno k hlasování o návrhu na zamítnutí návrhu zákona senátorky J. Mračkové Vildumetzové. V hlasování vedeném pod pořadovým č. 6 se ze 74 přítomných vyslovilo pro návrh 15, proti 47, rovněž tento návrh nebyl přijat. Vzhledem k tomu, že nebyl žádný z návrhů přijat, zahájil předsedající podrobnou rozpravu, do které se nikdo nepřihlásil, a proto po jejím ukončení bylo přistoupeno k hlasování o pozměňovacích návrzích, které byly součástí výborových usnesení. V pořadí třetím byl pozměňovací návrh týkající se vypuštění novely trestního zákoníku a trestního řádu v souvislosti se skutkovou podstatou nového trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc. V hlasování nebyl přijat žádný pozměňovací návrh, Senát k návrhu zákona proto nepřijal žádné usnesení.
19. Senát uzavřel, že při projednávání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem s tím, že je zcela na Ústavním soudu, aby posoudil soulad návrhem napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem.
II. b) Vyjádření vlády
20. Vláda přijala dne 26. 3. 2025 usnesení č. 208, kterým schválila svůj vstup do řízení před Ústavním soudem, navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl a zároveň ministrovi spravedlnosti uložila, aby ve spolupráci s ministrem vnitra a ministrem zahraničních věcí vypracoval podrobné vyjádření vlády k tomuto návrhu.
21. K procesním námitkám navrhovatelky vláda předně uvedla, že ústavnost napadeného zákona nemůže být zpochybněna pouhou absencí připomínkového řízení. V této souvislosti odkázala na projednávání vládního návrhu zákona (sněmovního tisku č. 861), jenž se od navrhovatelkou napadené právní úpravy v konečném důsledku liší toliko názvem trestného činu (činnost pro cizí moc namísto neoprávněné činnosti pro cizí moc). Zdůraznila, že sněmovní tisk č. 861 prošel rezortním i mezirezortním připomínkovým řízením, v němž bylo přihlédnuto též k připomínkám Nejvyššího soudu a Nejvyššího státního zastupitelství (např. doplnění novely § 88 trestního řádu). Připomínková místa, včetně Ministerstva spravedlnosti, tudíž měla možnost se k napadené právní úpravě vyjádřit.
22. Vláda vysvětlila, že s ohledem na zhoršující se bezpečnostní situaci v České republice a s ní související nárůst hybridních hrozeb a vzhledem ke skutečnosti, že nebylo jisté, zda se sněmovní tisk č. 861 stihne projednat a schválit ve stávajícím, tj. 9. volebním období Poslanecké sněmovny, zaujala skupina poslanců (jež zahrnovala i ministry vnitra a spravedlnosti) postoj, že je potřeba zajistit, aby navrhovatelkou napadená právní úprava byla schválena ještě v 9. volebním období. Z tohoto důvodu byla část právní úpravy obsažená ve výše specifikovaném návrhu novely trestního zákoníku podle sněmovního tisku č. 861, týkající se trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc, včleněna cestou pozměňovacího návrhu č. 5055 do sněmovního tisku č. 727. Vláda upozornila, že pozměňovací návrh byl vložen do evidenčního systému Poslanecké sněmovny dne 2. 10. 2024 a byl uplatněn ve druhém čtení, které proběhlo dne 22. 10. 2024, tedy až poté, co navržená právní úprava prošla řádným připomínkovým řízením.
23. Vláda odmítla, že by napadená právní úprava představovala protiústavní přílepek. Zdůraznila, že Lex Ukrajina VII je sběrným zákonem, který se týká různých opatření souvisejících s agresí rozpoutanou Ruskou federací na Ukrajině, což ostatně vyplývá též z názvu tohoto zákona. Doplnila, že cílem všech přijatých zákonů označovaných jako Lex Ukrajina je úprava různorodých specifických otázek vzniklých v důsledku ozbrojeného konfliktu na Ukrajině. Opětovně poukázala na zhoršení mezinárodní bezpečnostní situace, související mj. se změnou metod, jimiž Rusko vede proti České republice a ostatním evropským státům, coby spojencům Ukrajiny, hybridní válku. Vláda vyjádřila přesvědčení, že napadená právní úprava, včleněná do zákona Lex Ukrajina VII pozměňovacím návrhem č. 5055, není přílepkem, neboť pozměňovací návrh má úzký vztah k účelu i předmětu původního návrhu, k němuž byl uplatněn. Právní úpravu označila za zcela legitimní a vysoce potřebnou pro zajištění svrchovanosti, územní celistvosti České republiky a ochranu jejích demokratických základů, jakož i života, zdraví a majetkových hodnot jejích obyvatel.
24. K věcným námitkám vláda v odkazu na předchozí nálezovou judikaturu Ústavního soudu zdůraznila, že mu v zásadě nepřísluší, aby posuzoval šíři hranic trestněprávní kriminalizace určitých typů jednání, nemá-li dublovat nebo suplovat ústavní roli zákonodárného orgánu. Připomenula, že podle čl. 1 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, je bezpečnostní zájem státu chráněnou ústavní hodnotou.
25. K namítané neurčitosti skutkové podstaty neoprávněné činnosti pro cizí moc uvedla, že obsahuje několik konkrétně popsaných znaků, které musí být naplněny současně. Jedná se o úmyslný trestný čin se speciálním úmyslem, tj. úmyslem ohrozit nebo poškodit ústavní zřízení, svrchovanost, územní celistvost, obranu nebo bezpečnost České republiky nebo bezpečnost mezinárodní organizace, k ochraně jejichž zájmů se Česká republika zavázala.
26. Vláda se dále vyjádřila k jednotlivým pojmům obsaženým ve skutkové podstatě zařazené do § 318a trestního zákoníku. Uvedla, že pojem "cizí moc" je v trestním zákoníku již použit u trestného činu vlastizrady (§ 309), zneužití zastupování státu a mezinárodní organizace (§ 315) a vyzvědačství (§ 316). Pojem "neoprávněnosti" pouze potvrzuje, že znakem trestného činu je i jeho protiprávnost, tzn. že z působnosti této normy jsou vyňaty případy, u nichž dochází ke spolupráci či ke konkrétnímu získávání a předávání informací zcela legálním postupem např. podle § 10 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky (dále jen "zákon o zpravodajských službách"), nebo postupem podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Vláda dále uvedla, že pojem "činnost" se na první pohled jeví jako pojem široký, nicméně upřesnila, že je nutné jej vykládat v úzké souvislosti se subjektivní stránkou, úmyslem zákonodárce a zásadou subsidiarity trestní represe (srov. § 12 odst. 2 trestního zákoníku), v níž je obsaženo i hledisko dostatečné společenské škodlivosti činu. Podle vlády plní prvky neoprávněnosti, spojení s cizí mocí a specifického škodlivého úmyslu roli korektivu jinak neurčitého vymezení případů, na které by skutková podstata dopadala. Doplnila, že úmysl zákonodárce, která jednání mají být typicky podle tohoto trestného činu postihována, je vyjádřen v důvodové zprávě k návrhu zákona, který Poslanecká sněmovna projednávala jako tisk č. 861, která slouží jako interpretační vodítko pro aplikační praxi při tvorbě judikatury. Vláda v odkazu na komentářovou literaturu vymezila rovněž další pojmy skutkové podstaty (poškození a ohrožení ústavního zřízení, svrchovanost a územní celistvost).
27. Ve vztahu k objektivní stránce spočívající v narušení svrchovanosti České republiky tím, že někdo pro cizí moc sleduje zpravodajskými prostředky obyvatele České republiky na jejím území, vláda uvedla, že pojem "zpravodajské prostředky" je nutné vykládat v návaznosti na právní předpisy upravující zpravodajskou činnost (srov. § 7 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, a § 7 zákona č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství).
28. Vláda doplnila, že protiústavní neurčitost napadené právní úpravy nelze dovozovat ani z následného prohlášení tehdejšího ministra spravedlnosti, že přistoupí k úpravě tohoto trestného činu. Z odkazu na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP") ve věci Berardi a Mularoni proti San Marinu ze dne 10. 1. 2019 č. 24705/16 a 24818/16, bod 54, dovodila, že pozdější zpřesnění skutkové podstaty trestného činu automaticky neznamená, že by předchozí právní úprava byla chybná.
29. Za nepřiléhavý označila odkaz na nález ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12, jímž Ústavní soud zrušil část § 289 odst. 2 trestního zákoníku, zmocňujícího vládu ke konkretizaci pojmu množství větší než malé. V tomto nálezu totiž Ústavní soud připustil, že i v trestním právu jsou některé neurčité pojmy vykládány soudní judikaturou. Tento závěr potvrzuje i navazující judikatura (srov. usnesení ze dne 9. 10. 2018 sp. zn. II. ÚS 2980/17, bod 44), v níž Ústavní soud z hlediska dodržení čl. 39 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") akceptoval zachování "měkčího" standardu, podle něhož je princip nullum crimen, nulla poena sine lege naplněn nikoliv jen samotným zněním zákona, ale rovněž jeho synergií s judikaturou vrcholných soudů. Shodně se k této otázce staví rovněž ESLP, z jehož judikatury vyplývá, že není porušením předvídatelnosti práva, je-li možné zjistit obsah určité normy trestního práva hmotného po seznámení se se soudní judikaturou (srov. např. rozsudek ve věci Kononov proti Lotyšsku ze dne 17. 5. 2010 č. 36376/04, bod 185, nebo rozsudek ve věci Norman proti Spojenému království ze dne 6. 7. 2021 č. 41387/17, bod 60, kde ESLP konstatoval, že "postupný vývoj trestního práva prostřednictvím soudní judikatury je pevně zakořeněnou a nezbytnou součástí právní tradice smluvních států. Článek 7 [Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva")] nelze vykládat tak, že by zakazoval postupné upřesňování pravidel trestní odpovědnosti prostřednictvím soudního výkladu". Obdobné závěry vláda dovozuje rovněž z rozsudku ve věci Ashlarba proti Gruzii ze dne 15. 7. 2014 č. 45554/08, bod 33, a rozsudku ve věci Huhtamaki proti Finsku ze dne 6. 3. 2012 č. 54468/09, bod 45). Vláda uzavřela, že Ústavní soud i ESLP jsou si vědomy potřeby užití neurčitých pojmů, jež následně dotváří judikatura soudů, přičemž v takovém postupu neshledávají porušení zásady legality.
30. V závěru vyjádření vláda konstatovala, že napadená právní úprava není excesivní ani v evropském kontextu.
31. Z uvedených důvodů vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh zamítl.
II. c) Replika navrhovatelky
32. Navrhovatelka v replice k zaslaným vyjádřením setrvala na své původní argumentaci. Zopakovala, že napadená úprava byla součástí původní zákonodárné iniciativy spjaté se sněmovním tiskem č. 861 a prostřednictvím pozměňovacího návrhu byla přilepena ke sněmovnímu tisku č. 727, se kterým však nemá úzký vztah předmětu ani účelu, neboť původní návrh zákona pod sněmovním tiskem č. 727 jakoukoliv změnu trestních předpisů neupravoval.
33. Navrhovatelka vyjádřila nesouhlas s argumentací vlády dovozující úzký vztah napadené právní úpravy k předmětu a účelu původního návrhu zákona. S odkazem na závěry vyslovené v nálezu Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23 namítla, že vztah k předmětu a účelu původního návrhu zákona nelze vymezovat příliš abstraktně, všeobjímajícím způsobem. Rozporovala rovněž vládou namítanou potřebu urychleného včlenění návrhu napadené skutkové podstaty do sněmovního tisku č. 727. Uvedla, že zde nebyla žádná urgentní potřeba legislativní změny, neboť bylo vysoce pravděpodobné, že návrh vedený pod sněmovním tiskem č. 861 bude schválen standardním legislativním postupem ještě v tomto volebním období (k tomu srov. pozn. uvedenou pod bodem 7 tohoto nálezu). Vláda navíc nevyužila jiné nástroje, kterými bylo možné zajistit legislativní změnu, byla-li by považována za urgentní (tj. stav legislativní nouze). Navrhovatelka se opětovně vymezila rovněž vůči zkrácení řečnické doby ve třetím čtení.
34. Z hlediska věcného posouzení napadené úpravy odkázala na nález ze dne 12. 4. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 43/93, v němž Ústavní soud zdůraznil, že v ústavním státě není důležité jen to, jakým způsobem jsou schopny zákony interpretovat soudy, ale také, jak si tyto zákony bude vykládat občanská veřejnost. Zopakovala, že napadená skutková podstata neumožňuje seznat, jaké jednání bude mít trestněprávní relevanci a jaké nikoliv.
II. d) Sdělení veřejného ochránce práv
35. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že nevyužije svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a do řízení jako vedlejší účastník nevstoupí.
II. e) Vyjádření nevládních organizací
36. Ústavnímu soudu zaslaly sua sponte svá vyjádření rovněž Institute H21, z. ú., Iuridicum Remedium, z. s. a Otevřená společnost, o. p. s. Ústavní soud toto nevyžádané vyjádření nezasílal navrhovatelce na vědomí, neboť s ním dále nepracoval (srov. obdobně nález ze dne 15. 5. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 44/23, bod 18).
III.
Upuštění od ústního jednání
37. Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
IV.
Podmínky řízení
38. Ústavní soud je k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona Lex Ukrajina VII, resp. in eventum návrhu na zrušení novelizovaných ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu příslušný. Navrhovatelka je k podání návrhu aktivně legitimována. Ačkoliv podle ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. shora cit. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/23, body 37 a 39) novelizující právní předpis a jeho jednotlivá ustanovení obecně nemají samostatnou normativní existenci, neboť se stávají součástí novelizovaného právního předpisu, je-li namítána absence normotvorné kompetence nebo porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, může být z těchto hledisek posuzována právě i ústavnost novelizujícího předpisu (tj. zákona č. 24/2025 Sb.) či jeho jednotlivých částí. Napadená ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu jsou platnou součástí právního řádu. Ústavní soud proto mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu.
V.
Přezkum procedury přijetí napadeného zákona
39. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se Ústavní soud zabýval v prvé řadě tím, zda byla napadená zákonná ustanovení (tj. čl. III části druhé a čl. VI části páté zákona č. 24/2025 Sb.) přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Následně posoudil, zda je napadená právní úprava (tj. novelizovaná ustanovení trestních předpisů) v souladu s ústavním pořádkem z hlediska věcného.
40. Ústavní soud shledal, že Lex Ukrajina VII byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Navrhovatelka proti tomu ostatně žádné námitky nevznesla. Její argumentace - jak vyplývá ze shora provedené rekapitulace - se soustřeďuje v první řadě na tvrzené vady legislativního procesu. Ústavní soud se proto zabýval tím, zda byl Lex Ukrajina VII přijat ústavně předepsaným způsobem.
V. a) Vady legislativního procesu a jejich posuzování - obecná východiska
41. Ústavní soud se k posuzování ústavnosti legislativního procesu v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu vyjádřil již mnohokrát a nepovažuje za nutné, aby opětovně rekapituloval obecné teze, z nichž při takovém přezkumu vychází. Na tato východiska postačí odkázat (srov. např. nález ze dne 25. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 11/25, body 48 až 54) a v koncentrované podobě shrnout, že vada legislativního procesu je protiústavní, jestliže:
1) odporuje přímo normě výslovně zakotvené v ústavním pořádku;
2) porušuje jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu a současně v důsledku této vady došlo k zasažení některé z ústavních norem nebo principů; a zároveň protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen; nebo
3) jednací řád Poslanecké sněmovny či Senátu byl sice formálně dodržen, ale přesto postupem Parlamentu dojde k zvlášť hrubému narušení některé ústavní normy nebo principu; a zároveň protichůdné ústavní normy nebo principy nepřevažují v daném případě nad ústavní normou nebo principem, který byl zasažen (srov. tamtéž, bod 55).
42. Podle takto vypracované typologie posuzuje Ústavní soud nejpřísněji rozpor s normou, která je přímo zakotvena v ústavním pořádku, a méně přísně posuzuje porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny či Senátu, zatímco třetí popsaná situace může vést k zásahu Ústavního soudu jen výjimečně (srov. nález ze dne 4. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23, bod 43).
43. Pokud jde o druhou z variant uvedených v bodě 41, porušení jednacího řádu může vést i k porušení ústavnosti zejména ve třech typových situacích:
1) porušení pravidel stavu legislativní nouze (nálezy ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10);
2) schválení tzv. přílepku (nálezy ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23) a
3) omezení parlamentní debaty sloučením rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů (nález ze dne 6. 12. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12, v němž ale nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu) nebo ukončením rozpravy za situace, kdy jsou do ní ještě přihlášeni řečníci (nálezy ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16, ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20, ze dne 13. 9. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 7/22, ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23, ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23, ze dne 4. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 47/23 a ze dne 25. 6. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 11/25, v nichž ale rovněž nedošlo ke zrušení zákona z tohoto důvodu).
44. V posuzovaném případě navrhovatelka vznesla čtyři (procesní) námitky týkající se ústavnosti legislativního procesu. Zaprvé, napadená část zákona č. 24/2025 Sb. související se změnou trestních předpisů v návaznosti na zavedení skutkové podstaty trestného činu neoprávněné činnosti pro cizí moc byla podle jejího názoru přijata jako přílepek, tedy neústavní pozměňovací návrh. Dále namítla protiústavní omezení parlamentní debaty, a to ukončením rozpravy ve třetím čtení stanovením pevného času hlasování, ačkoliv do ní ještě byli přihlášeni další řečníci. Za třetí došlo současně ke zkrácení řečnické doby v průběhu třetího čtení návrhu zákona na dvakrát 15 minut. V neposlední řadě namítla, že se k pozměňovacímu návrhu nemohla vyjádřit připomínková místa. V tomto pořadí se námitkami navrhovatelky zabýval i Ústavní soud.
V. b) Legislativní přílepky
V. b) (i) Algoritmus ústavního přezkumu
45. Problematikou legislativních přílepků se Ústavní soud zabýval opakovaně. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/23 shrnul dosavadní judikaturu a uvedl, že legislativní přílepky jsou návrhy, které byly v průběhu legislativního procesu formou pozměňovacího návrhu "přilepeny" k původnímu projednávanému návrhu zákona, s tímto původním návrhem (legislativní předlohou) však nesdílí stejný předmět či účel. Jde tedy ve vztahu k projednávanému zákonu o věcně a teleologicky nijak nesouvisející návrhy, které jsou pozměňovacími návrhy jen formálně, zdánlivě, ve skutečnosti jde o nový návrh zákona ve smyslu čl. 41 a násl. Ústavy. Ústavní soud označil legislativní přílepky za nežádoucí jev legislativního procesu (srov. body 83 a 84 cit. nálezu).
46. Ústavní soud v tomto nálezu formuloval algoritmus přezkumu legislativních přílepků (tamtéž, bod 106 a násl.), který je plně použitelný i v nyní posuzovaném případě. Při posuzování přílepků se Ústavní soud řídí následujícími hledisky:
1) Přílepek je takový pozměňovací návrh, který (1) nemá úzký vztah ani (1a) k účelu, ani (1b) k předmětu původního návrhu zákona, a současně (2) ve sněmovně nebylo dosaženo širokého konsenzu na jeho přijetí.
2) U takového přílepku je třeba posoudit intenzitu, v níž zasahuje ústavní pravidla a principy, což se bude u různých přílepků lišit.
3) V návaznosti na to je třeba zvážit, zda nad porušenými ústavními pravidly a principy nepřevažují jiné, protichůdné ústavní hodnoty, pro které je namístě úpravu nerušit.