Nález
Ústavní soud rozhodl podsp. zn. Pl. ÚS 106/20dne 9. února 2021 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka (soudce zpravodaj), Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, zastoupené Mgr. Eduardem Belšánem, advokátem, sídlem Berounská 107, Lány, na zrušení bodu I./1 usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., bodu II usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., části bodu 2 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., bodu I./1 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., bodu I./1 usnesení vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 23/2021 Sb., a bodu I./1 usnesení vlády ze dne 28. ledna 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb., za účasti vlády jako účastníka řízení, takto:
I. Řízení o návrhu na zrušení bodu I./1 usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., bodu II usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., a části bodu 2 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., a bodu I./1 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., a bodu I./1 usnesení vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 23/2021 Sb., se zastavuje.
II. Ustanovení bodu I./1 usnesení vlády ze dne 28. ledna 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb., se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 21. 11. 2020 doručen návrh skupiny 63 senátorů (dále též jen "navrhovatelka") na zrušení bodu I./1 usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1192"), bodu II usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1195"), části bodu 2 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1196") a bodu I./1 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1201").
II. Napadené akty a navazující právní úprava
2. Usnesením vlády ze dne 30. září 2020 č. 957, vyhlášeným pod č. 391/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 957") byl na území České republiky "na dobu od 00:00 hodin dne 5. října 2020 na dobu 30 dnů" vyhlášen nouzový stav. Usnesením vlády č. 1195 byl nouzový stav prodloužen do 12. prosince 2020 a v napadeném bodu II bylo stanoveno, že "veškerá opatření přijatá z důvodu nouzového stavu, která jsou platná ke dni přijetí tohoto usnesení, zůstávají nadále v platnosti v rozsahu, v jakém byla přijata". Usnesením vlády č. 1192 vláda ve smyslu § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, přijala krizové opatření "s účinností ode dne 18. listopadu 2020 od 00:00 hod. do dne 20. listopadu 2020 do 23:59 hod.", kterým v napadené části zakázala "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až ae). Usnesením vlády č. 1196 vláda ve smyslu § 5 a 6 krizového zákona změnila v napadené části bodu 2 dobu účinnosti usnesení vlády č. 1192 tak, že se jeho účinnost "prodlužuje do dne 22. listopadu 2020 do 23:59 hod.".
3. Dále usnesením vlády č. 1201 vláda ve smyslu § 5 a 6 krizového zákona přijala krizové opatření "s účinností ode dne 23. listopadu 2020 od 00:00 hod. do dne 12. prosince 2020 do 23:59 hod.", kterým v napadené části zakázala "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až af).
4. Usnesením vlády ze dne 30. listopadu 2020 č. 1262, vyhlášeným pod č. 498/2020 Sb., bylo "s účinností ode dne 3. prosince 2020 od 00:00 hod. do dne 12. prosince 2020 do 23:59 hod." přijato krizové opatření, kterým bylo usnesení vlády č. 1201 zrušeno, a současně ve vztahu k provozu maloobchodu a poskytování služeb obdobný zákaz, jaký byl stanoven v bodu I./1 usnesení vlády č. 1201, již neobsahovalo.
5. Usnesením vlády ze dne 23. prosince 2020 č. 1376, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 596/2020 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 1376") byl "s účinností ode dne 27. prosince 2020 od 00:00 hod. do dne 10. ledna 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až af). Bod I./1 usnesení vlády č. 1376 se od shora uvedeného znění bodu I./1 usnesení vlády č. 1201 odlišuje toliko v následujícím:
Výjimka stanovená v písm. b) je nově rozšířena o "další potřeby pro provoz motorových vozidel". Výjimka stanovená v písm. ad) již neobsahuje provozovny s prodejem "vánočních stromků, vánočních ozdob, jmelí, chvojí a s nimi souvisejících produktů".
V závěrečné části - která následuje po poslední výjimce obsažené v písmeni af) - je nově text ve znění: "s tím, že jiné zboží a služby je zakázáno v těchto prodejnách nebo provozovnách prodávat nebo poskytovat; [...] dále se tento zákaz nevztahuje na takové provozovny, ve kterých sice maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, nepředstavuje výlučnou činnost v provozovně, avšak část provozovny, ve které probíhá maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, je oddělena od ostatních částí provozovny, do kterých není zákazníkům umožněn přístup."
6. Usnesení vlády ze dne 7. ledna 2021 č. 12, o změně krizových opatření, vyhlášené pod č. 9/2021 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 12") v bodu 2 změnilo "s účinností ode dne 11. ledna 2021 od 00:00 hod." účinnost usnesení vlády č. 1376 tak, že se jeho účinnost prodlužuje do dne 22. ledna 2021 do 23:59 hod.
7. Usnesením vlády ze dne 18. ledna 2021 č. 53, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 16/2021 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 53") byl "s účinností ode dne 19. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 22. ledna 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až ai). Bod I./1 usnesení vlády č. 53 se od znění bodu I./1 usnesení vlády č. 1376 odlišuje toliko v tom, že ze zákazu byly stanoveny tři nové výjimky, které jsou následujícího znění:
Výjimka stanovená v písm. ag): "papírnictví";
Výjimka stanovená v písm. ah): "prodejen dětského oblečení a dětské obuvi";
Výjimka stanovená v písm. ai): "vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob".
8. Bodem III usnesení vlády č. 53 bylo usnesení vlády č. 1376 zrušeno.
9. Usnesením vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 23/2021 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 57") byl "s účinností ode dne 23. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až aj). Bod I./1 usnesení vlády č. 57 se od znění bodu I./1 usnesení vlády č. 53 odlišuje toliko v tom, že ze zákazu byla stanovena nová výjimka, která má následující znění:
Výjimka stanovená v písm. aj): "provozoven péče o dítě do tří let věku v denním režimu".
10. Usnesením vlády ze dne 28. ledna 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 31/2021 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 78") byl "s účinností ode dne 30. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až aj). Bod I./1 usnesení vlády č. 78 je totožný se zněním bodu I./1 usnesení vlády č. 57. Bodem III usnesení vlády č. 78 bylo usnesení vlády č. 57 zrušeno.
11. Plné znění nyní napadeného ustanovení bodu I./1 usnesení vlády č. 78 je následující:
"Vláda s účinností ode dne 30. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod.
I. zakazuje
1. maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách, s výjimkou těchto provozoven:
a) prodejen potravin,
b) prodejen pohonných hmot a dalších potřeb pro provoz motorových vozidel,
c) prodejen paliv,
d) prodejen hygienického zboží, kosmetiky a jiného drogistického zboží,
e) lékáren, výdejen a prodejen zdravotnických prostředků,
f) prodejen malých domácích zvířat,
g) prodejen krmiva a dalších potřeb pro zvířata,
h) prodejen brýlí, kontaktních čoček a souvisejícího zboží,
i) prodejen novin a časopisů,
j) prodejen tabákových výrobků,
k) prádelen a čistíren,
l) provozoven servisu a oprav silničních vozidel,
m) provozoven poskytovatelů odtahů a odstraňování závad vozidel v provozu na pozemních komunikacích,
n) prodejen náhradních dílů k dopravním prostředkům a výrobním technologiím,
o) provozoven umožňujících vyzvednutí zboží a zásilek zakoupených distančním způsobem,
p) prodejen zahrádkářských potřeb včetně osiva a sadby,
q) pokladen prodeje jízdenek,
r) květinářství,
s) provozoven pro sjednání provádění staveb a jejich odstraňování, projektovou činnost ve výstavbě, geologické práce, zeměměřičství, testování, měření a analýzu ve stavebnictví,
t) prodejen textilního materiálu a textilní galanterie,
u) provozoven servisu výpočetní a telekomunikační techniky, audio a video přijímačů, spotřební elektroniky, přístrojů a dalších výrobků pro domácnosti,
v) provozoven realitního zprostředkování a činnosti účetních poradců, vedení účetnictví, vedení daňové evidence,
w) zámečnictví a provozoven servisu dalších výrobků pro domácnost,
x) provozoven oprav, údržby a instalací strojů a zařízení pro domácnost,
y) provozoven pohřební služby, provádění balzamací a konzervací, zpopelňování lidských pozůstatků nebo lidských ostatků, včetně ukládání lidských ostatků do uren,
z) myček automobilů,
aa) prodejen domácích potřeb a železářství, přičemž za domácí potřeby se nepovažují nábytek, koberce a jiné podlahové krytiny,
ab) provozoven sběru a výkupu surovin a kompostáren,
ac) provozoven zabývajících se zpracováním kamene (např. výroba pomníků, náhrobních kamenů a jejich instalace),
ad) provozoven (včetně mobilních) s prodejem pietního zboží, např. věnce, květinové výzdoby na hroby, pietní svíčky apod.; pro tyto provozovny neplatí zákaz prodeje v mobilních provozovnách uvedený v bodě I/7,
ae) provozoven poskytujících službu úpravy a stříhání psů a koček,
af) prodejen zbraní a střeliva,
ag) papírnictví,
ah) prodejen dětského oblečení a dětské obuvi,
ai) vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob,
aj) provozoven péče o dítě do tří let věku v denním režimu,
s tím, že jiné zboží a služby je zakázáno v těchto prodejnách nebo provozovnách prodávat nebo poskytovat; tento zákaz se nevztahuje na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona; dále se tento zákaz nevztahuje na takové provozovny, ve kterých sice maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, nepředstavuje výlučnou činnost v provozovně, avšak část provozovny, ve které probíhá maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, je oddělena od ostatních částí provozovny, do kterých není zákazníkům umožněn přístup,".
III. Argumentace navrhovatelky
12. Navrhovatelka je přesvědčena, že napadenou právní úpravou stanovené omezení maloobchodu a služeb (dále také jen "zákaz") je diskriminační, nepřiměřené a neracionální a porušuje práva garantovaná v čl. 3, 4, 11 a 26 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
13. Konkrétně navrhovatelka namítá nerovný přístup k podnikatelům dle kritéria typu zboží prodávaného v provozovnách. Podle navrhovatelky vláda v napadených usneseních ani v souvislosti s jejich přijímáním nevysvětlila, proč přikročila k zákazu pro některé provozovny a proč jiné provozovny mají ze zákazu výjimku. Přitom navrhovatelka považuje za nepochopitelné, proč např. železářství či květinářství mají ze zákazu výjimku, ale jiné prodejny - jako např. prodejny obuvi, zimního oblečení, praček, lednic nebo počítačů - nikoliv. Pro navrhovatelku je obdobně nepochopitelné, v čem je nezbytnější prodej zbraní a střeliva či služby stříhání koček a psů oproti dalším kategoriím zboží a služeb. Zákazem tak podle navrhovatelky dochází bez jakýchkoliv objektivních podkladů a racionálních důvodů k omezení až znemožnění podnikání jedněm osobám, zatímco jiným toto znemožňováno není.
14. Navrhovatelka obdobně shledává jako diskriminační zachování provozu pracovišť odlišných od maloobchodu a služeb, když k většině případů šíření onemocnění dochází na pracovištích nebo v domácnosti, nikoliv v provozovnách maloobchodu a služeb. Vláda podle navrhovatelky nijak nevysvětlila, proč se ve světle této skutečnosti rozhodla uzavřít provozovny maloobchodu a služeb místo alespoň částečného uzavření jiných druhů pracovišť. Pokud je důvodem uplatnění zákazu zamezení šíření nemoci, měl se zákaz vztahovat toliko na nejrizikovější oblasti podnikání, a primárně tak mělo dojít k uzavření velkých pracovišť, a nikoliv provozoven malých podnikatelů.
15. Nerovný přístup k podnikatelům dle různého složení prodávaných výrobků spatřuje navrhovatelka v tom, že základním principem zákazu je, že míří na podnikatele a jejich provozovny dle jejich převládajícího charakteru prodávaného zboží, a to bez ohledu na to, jaké doplňkové zboží prodávají. Tímto postupem jsou podle navrhovatelky nepřípustně a nedovoleně diskriminováni menší maloobchodní prodejci s užším sortimentem zboží oproti velkým obchodním řetězcům, které v provozovně podléhající výjimce ze zákazu nabízejí rovněž zboží, jež je malým prodejcům znemožněno prodávat. I po ukončení platnosti zákazu bude trh trvale deformován tak, že privilegovaní podnikatelé s výjimkami v rámci zákazu převezmou zákazníky zaniklých podnikatelů, kterým výjimka udělena nebyla a kteří jednoduše zákaz vzhledem ke své podnikatelské situaci nepřečkali.
16. Podle navrhovatelky nebyly pro vydání napadených usnesení, resp. pro uložení zákazu vůbec splněny právní podmínky, neboť podle § 5 písm. e) krizového zákona není možné omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která neohrožuje ani nenarušuje provádění krizových opatření. Navrhovatelka přitom tvrdí, že i bez zákazu by nedošlo k ohrožení provádění krizových opatření ani narušení nebo znemožnění jejich provádění a vláda nic takového ani netvrdí a nedokládá, jak podnikatelská činnost, na kterou zákaz dopadá, má ohrožovat nebo narušovat některé z přijímaných krizových opatření.
17. Konečně navrhovatelka namítá také porušení zásady zákonnosti z důvodu neurčitosti zákazu, kdy jsou podnikatelé vystaveni výrazné nejistotě ohledně toho, zda podléhají zákazu nebo ne. K tomu navrhovatelka uvádí, že vláda udělila výjimku domácím potřebám, avšak v usnesení vlády ani v jiných právních předpisech není definováno, co se rozumí provozovnou domácích potřeb. Zákaz proto nelze považovat za přesný a jeho aplikace není předvídatelná, jak vyžaduje judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Navrhovatelka je přesvědčena, že postup, kdy napadená usnesení vlády nebyla zveřejněna dříve než v řádu hodin před jejich účinností, je nepřiměřený a nepřípustný i s ohledem na dopady zákazu na jeho adresáty, kteří nemají objektivní možnost se s jednotlivými svými povinnostmi seznámit a moci na ně v přiměřené době reagovat. Navrhovatelka také v těchto souvislostech pochybuje, zda je v případě zákazu splněna podmínka poskytnutí náležitého prostředku právní ochrany před svévolnými zásahy veřejné moci do vlastnického práva.
18. Navrhovatelka závěrem uvádí, že trvá na projednatelnosti svého návrhu též v případě pozbytí platnosti napadených usnesení vlády. Jednak navrhovatelka konstatuje, že za předpokladu trvání nouzového stavu a platnosti krizového opatření - jakožto jiného právního předpisu v jeho rámci vyhlášeného, který obsahuje alespoň částečně totožnou materiální úpravu a vyvolává do té míry totožné právní důsledky - je tento návrh v souladu s rozhodovací praxí Ústavního soudu a ústavním pořádkem projednatelný a není možné řízení o něm před vydáním rozhodnutí zastavit, a to alespoň v té části, ve které bude obdobná právní úprava v okamžiku vydání rozhodnutí platná. Dále navrhovatelka zastává názor, podle kterého je Ústavní soud povinen vydat rozhodnutí ve věci a řízení nezastavit i v případě, že dojde ke skončení nouzového stavu a na něj navázaných krizových opatření, jejichž zrušení je v řízení navrženo. I v takovém případě, pokud je zásah natolik intenzivní, jako je tomu v nyní posuzované věci, je podle navrhovatelky třeba, aby i přes pozbytí platnosti napadených usnesení vlády Ústavní soud řádně rozhodl, neboť v jiném případě by došlo k odepření spravedlnosti a nebyla by poskytnuta ochrana ústavnosti.
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
19. Ústavní soud zaslal posuzovaný návrh vládě jako účastníkovi řízení a Veřejnému ochránci práv jakožto orgánu, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
20. Veřejný ochránce práv vyrozuměl Ústavní soud o tom, že do řízení nevstupuje.
21. Vláda ve svém vyjádření ze dne 22. 12. 2020 navrhla řízení zastavit z důvodu, že napadená usnesení již nejsou účinná a byla nahrazena opatřeními jinými. Pokud se navrhovatelka ve svém podání domáhá, aby o napadených usneseních Ústavní soud rozhodl meritorně i po pozbytí jejich platnosti, vláda poukazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2020sp. zn. Pl. ÚS 102/20(rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud konstatuje, že takový postup by byl v rozporu s podstatou abstraktní kontroly norem.
22. Vláda také předložila důvody, pro které shledává napadené akty ústavně konformními. Ve svém vyjádření uvádí, že si je vědoma toho, že přijatá krizová opatření významně zasáhla do základních práv a svobod jednotlivců, vláda je však přesvědčena, že v daném případě převážil veřejný zájem na ochraně životů a zdraví, tj. přijatá opatření byla přiměřená cíli, tedy odvrácení možných rozsáhlých zdravotních následků u populace. Krizová opatření týkající se maloobchodu a služeb, vydávaná vládou po dobu nouzového stavu vždy pouze na úzce vymezený časový úsek, není vhodné posuzovat přísným testem proporcionality. V případě krizových opatření vlády by zpravidla v posouzení kroku potřebnosti nebylo možné nikdy dojít k jasnému závěru nebo až s velkým časovým odstupem v okamžiku, kdy se mezinárodní odborná obec shodne na univerzálním potřebném a vhodném řešení. Vláda musí po dobu nouzového stavu disponovat dostatečnou mírou diskrece jak ve vztahu k volbě jednotlivých opatření, tak k jejich rozsahu, aby mohla flexibilně reagovat na dynamický vývoj šíření viru, chování populace, nové poznatky o viru a na celou řadu dalších skutečností ovlivňujících zvládnutí pandemie. Během krizových stavů nelze vyčkávat na okamžik, až bude provedena úplná analýza všech v úvahu připadajících kroků a přesné a dokonale podložené vyhodnocení účinků jednotlivých kroků na zdraví a životy osob, na svobodu pohybu, na ekonomické dopady apod., jinak by žádná krizová opatření nemohla být vydána včasně. Navrhovatelka ve svém podání de facto žádá Ústavní soud, aby zrušil rozhodnutí vlády týkající se odborných, strategických a bezpečnostních otázek a nahradil je svou úvahou o potřebnosti konkrétních protiepidemických opatření.
23. Napadená usnesení vlády lze proto posuzovat pouze optikou testu racionality, a to konkrétně v jeho deferenční podobě, zaměřené na určení, zda má dané omezení základního práva legitimní cíl a zda si lze použitý prostředek představit jako rozumný, nikoliv nutně nejvhodnější či nezbytný k dosažení tohoto cíle. Legitimním cílem je v tomto případě zabránění či alespoň zmírnění šíření vysoce nakažlivého respiračního onemocnění COVID-19, zabránění kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví obyvatel. Zvoleným prostředkem k dosažení cíle je v daném případě zákaz maloobchodu a poskytování a prodeje služeb, které nejsou na základě konsenzu dosaženého vládou a jejími poradními orgány vyhodnoceny jako nezbytně nutné pro denní životní potřebu obyvatel v nouzovém stavu. K tomu vláda dodává, že neexistuje jednotný univerzální seznam, jenž by např. napříč Evropou vymezoval, co je základní denní potřebou obyvatelstva, a definování obchodů a služeb, které jsou pro každodenní život během pandemie nezbytné, tak závisí na rozhodnutí politické reprezentace. Ačkoliv navrhovatelka tvrdí, že v prostředí maloobchodu a služeb je minimální riziko nákazy, zvýšená mobilita osob a návštěvy provozoven, ve kterých dochází k osobnímu setkávání, představují signifikantní faktor při šíření nemoci. Stejně tak z mezinárodního srovnání plyne, že ačkoliv není uzavření provozu maloobchodu a služeb tím nejefektivnějším řešením, spolu s ostatními omezeními setkávání a pohybu zapadá do komplexu opatření ke zpomalení šíření epidemie. Daný zákaz byl navíc omezen poměrně krátkým časovým úsekem a ke zmírnění dopadů tohoto významného zásahu do práva podnikat, vyvolaného přitom naprosto výjimečnou aktuální situací, byla přijata řada podpůrných programů, které mají za cíl poskytnout po dobu trvání nouzového stavu a krizových opatření alespoň základní příjem postiženým podnikatelům, a další kompenzace jsou navíc stále v jednání. K tomu vláda dále uvádí, že po dobu účinnosti napadených opatření platila výjimka ze zákazu maloobchodního prodeje, kdy mohly nadále fungovat provozovny umožňující vyzvednutí zboží a zásilek zakoupených distančním způsobem. Významnému propadu příjmů by přitom postižení podnikatelé nepochybně čelili i bez explicitních zákazů, neboť pandemie masivně zasáhla do všech podnikatelských odvětví bez ohledu na státní intervence a ovlivnila i spotřební chování obyvatel.
24. Podle vlády lze uzavřít, že dosažení vymezeného legitimního cíle, tj. veřejného zájmu na ochraně zdraví obyvatel, bylo možné rozumně sledovat stanovenými restriktivními opatřeními - uzavřením maloobchodu a služeb. Tato konkrétní restriktivní opatření přitom měla nezastupitelnou roli v komplexu všech přijatých opatření v daném čase, kdy se Česká republika potýkala s nekontrolovaným šířením nákazy COVID-19. Ačkoliv se z pozdějšího hodnocení mohou zdát (stejně jako se snaží tvrdit navrhovatelka) jako ne nutně nejlepší, nejvhodnější a nejpotřebnější, v daný moment podle mínění vlády splňovala kritéria racionality a přispěla k dosažení sledovaného cíle, kdy v předmětném období začala (samozřejmě s časovým odstupem) křivka nakažených a hospitalizovaných klesat.
25. K námitce neurčitosti zákazu vláda uvádí, že přesnost právní úpravy nemusí být absolutní. Ustanovení právních předpisů mohou vyžadovat výklad, přičemž soukromé subjekty také mohou být nuceny vyžádat si právní radu ohledně toho, jak se mají na základě těchto norem zachovat, což tím spíše platí pro podnikatele (Lekič proti Slovinsku, č. 36480/07, rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. prosince 2018, § 97). Je obtížné hodnotit tento aspekt předtím, než se ukáže, jaká vznikne rozhodovací praxe na základě dotčených ustanovení. Podle vlády není na újmu zásadě legality podle článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, pochopí-li podnikatelé napadený zákaz šířeji. Stejně tak dostupnost a předvídatelnost je třeba hodnotit ve světle použitých způsobů publikace napadených předpisů a schopnosti podnikatelů na změny právní úpravy reagovat (Špaček, s. r. o., proti České republice, č. 26449/95, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. listopadu 1999, § 57-60).
26. Navrhovatelka ve své replice ze dne 11. 1. 2021 z velké části rozvíjí svoji původní argumentaci. K části vyjádření vlády, ve kterém vláda označuje krizová opatření jako efektivní prostředek bránící nákaze, a tedy chránící životy a zdraví, navrhovatelka reaguje, že vláda vůbec neuvažuje v tom ohledu, že reálným zničením maloobchodu a provozoven poskytujících služby dojde ke zhoršení stavu finanční situace podstatné části obyvatelstva České republiky a jejích veřejných rozpočtů s dopadem i na zdravotní systémy, což má také negativní dopady na životy a zdraví osob. Rovněž v této souvislosti vláda nezohledňuje ani hrozbu nárůstu počtu sebevražd, infarktů apod. K další části argumentace vlády navrhovatelka namítá, že zákaz míří také na provozovny obchodů, které denně obslouží jen jednotky zákazníků a nejsou hrozbou pro shromažďování osob v počtu 10 a více. Nadto podle vládou předložené tabulky je zřejmé, že uzavření škol bylo v tomto směru o mnoho procent účinnější než uzavření obchodů a provozoven poskytujících služby, přesto školy byly otevřeny dříve než provozovny maloobchodu a služeb a v tomto smyslu je argumentace vlády rovněž nelogická. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s tvrzením vlády, že při vydávání opatření nelze čekat na relevantní data, neboť podle navrhovatelky jde o situaci, kdy jsou omezována práva občanů bez standardního legislativního procesu a s extrémními dopady na celou společnost.
27. Dále k poukazu vlády na obdobnou regulaci v zahraničí navrhovatelka ve své replice uvádí, že v zemích, ve kterých provozovny maloobchodu a služeb nebyly uzavřeny způsobem obdobným napadeným omezením, byly hodnoty nakažených na počet obyvatel nižší než v České republice, a proto nelze předmětné omezení pro zabránění šíření epidemie považovat za nezbytné. Konečně k tvrzení vlády, že přesnost právní úpravy nemusí být absolutní, navrhovatelka uvádí, že v daném případě, kdy je s ohledem na nouzový stav a způsob vydávání předmětných právních norem prakticky obcházen Parlament, musí být práva a povinnosti stanoveny jednoznačným způsobem vylučujícím libovůli. Navrhovatelka v této souvislosti znovu poukazuje na extrémní nejistotu ve výkladu pojmu "domácí potřeby".
28. Navrhovatelka rovněž uvádí, že napadenými krizovými opatřeními dochází také k diskriminaci v rámci spotřebitelů, kdy jsou zde skupiny osob, které si nedokáží objednat zboží v elektronických obchodech, a ztratily tak přístup k určitému druhu zboží v porovnání s ostatními spotřebiteli. K uvedenému navrhovatelka závěrem uvádí, že po podání jejího původního návrhu došlo ze strany vlády ještě ke zhoršení situace, neboť byl zamezen prodej například oblečení pro novorozence na jakýchkoliv provozovnách bez ohledu na zaměření příslušného obchodu, a tento druh zboží tak lze koupit jen v elektronickém obchodě, což ale neřeší náhlou potřebu takového zboží po narození dítěte.
29. V reakci na to, že napadená usnesení vlády přestala být účinná, navrhovatelka podala žádost o připuštění změny návrhu, kterou navrhuje zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 1376, neboť stanoví právní úpravu materiálně obdobnou jako právní úprava napadená již v původním návrhu, přičemž ji považuje za rozpornou s ústavním pořádkem z totožných důvodů. Současně navrhovatelka žádá o rozšíření svého podání o návrh na zrušení bodu 2 s návětím a dovětkem usnesení vlády č. 12, neboť jím vláda prodloužila účinnost usnesení vlády č. 1376 do dne 22. 1. 2021. V této souvislosti navrhovatelka odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002sp. zn. Pl. ÚS 8/02(N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.) a ze dne 8. 3. 2006sp. zn. Pl. ÚS 50/04(N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.). Navrhovatelka také poznamenává, že není pravda, že by všechna původně napadená usnesení vlády pozbyla platnosti, neboť usnesení vlády č. 1192, č. 1195 a č. 1196 nikdy nebyla derogována a jsou stále platná, i když ne účinná.
30. Vláda v reakci na repliku navrhovatelky a její žádost o změnu návrhu podala dne 25. 1. 2021 další vyjádření, ve kterém sice nerozporuje požadavek navrhovatelky na rozšíření jejího návrhu, nicméně dále upozorňuje, že tímto způsobem napadené usnesení vlády č. 1376 bylo již zrušeno a nahrazeno usnesením vlády č. 53. Vláda proto navrhuje, aby Ústavní soud řízení zastavil. V dalších částech svého vyjádření vláda opakuje některé své předchozí argumenty a dále poukazuje na to, že vědecká zkoumání z poslední doby potvrzují, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. V této souvislosti vláda dále zdůrazňuje, že celková aktuální situace rozhodně nyní neumožňuje napadená opatření dramaticky rozvolňovat, jak požaduje navrhovatelka, neboť zátěž zdravotnických zařízení je extrémně vysoká. K námitce neurčitosti zákazu v souvislosti s pojmem "domácí potřeby" vláda uvádí, že je situace dostatečně řešena informacemi poskytovanými podnikatelům ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu, a to prostřednictvím zveřejněné tabulky na internetových stánkách ministerstva, opatřené vysvětlením některých pojmů, včetně pojmu "domácí potřeby". Zbylou část svého vyjádření věnuje vláda přehledu probíhajících kompenzačních programů, které podle ní představují zmírnění břemene, které zákaz maloobchodu a služeb pro podnikatele představuje, napomáhají překlenutí krizového období a zabránění existenčním problémům podnikatelů, zasažených vládními krizovými opatřeními a pandemickou situací.
31. Navrhovatelka dne 21. 1. 2021, dne 25. 1. 2021 a dne 4. 2. 2021 podala k Ústavnímu soudu nová doplnění svého návrhu, a to jednak žádost o připuštění změny svého návrhu, kterou navrhuje zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 53, bodu I./1 usnesení vlády č. 57 a konečně bodu I./1 usnesení vlády č. 78, neboť jde o právní úpravu obdobnou právní úpravě již návrhem napadené, přičemž ji navrhovatelka považuje za neústavní z totožných důvodů, jaké uváděla ve svých předchozích podáních. Dále navrhovatelka v těchto podáních rozvíjí své předchozí námitky o nesmyslnosti zákazu, který podle ní není podpořen objektivní potřebností, ale pouze nekoncepčními a nahodilými požadavky různých osob. K tomu navrhovatelka předkládá úvahy o tom, že není obhajitelné, aby mezi výjimky nespadaly také kadeřnické, masérské a obdobné služby a dále také provozovny předškolní péče o dítě starší 3 let věku. Obdobně nedává smysl, aby mezi výjimkami bylo jen dětské oblečení a obuv, a nikoliv již oblečení a obuv pro dospělé. Samotnému pojmu "dětské oblečení a dětská obuv" navrhovatelka vytýká jeho neurčitost. Ve zbývajících částech těchto podání navrhovatelka uvádí další sortiment (elektro, knihy, sportovní potřeby), který by podle ní měl mezi výjimky ze zákazu patřit.
V. Změna soudce zpravodaje
32. Podaný návrh byl dle rozvrhu práce přidělen soudci Jaroslavu Fenykovi jako soudci zpravodaji. Jeho návrh na rozhodnutí však plénum při projednání věci dne 9. 2. 2021 nepřijalo. Proto byl předsedou soudu postupem podle ustanovení § 55 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jako nový soudce zpravodaj určen soudce Vojtěch Šimíček.
VI. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
33. Ústavní soud se již opakovaně zabýval otázkou, zda usnesení vlády o přijetí krizových opatření představuje akt způsobilý být předmětem řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). V usnesenísp. zn. Pl. ÚS 20/20ze dne 16. 6. 2020 k tomu uvedl, že rozhodnutí vlády o krizovém opatření, kterými je zasahováno do základních práv a svobod přímo nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu vytvářejí právní základ, mohou mít různou podobu a obsah, pročež je nelze souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů. Z hlediska řízení před Ústavním soudem mohou být v závislosti na svém obsahu přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci. Ústavní soud musí tuto povahu krizového opatření posoudit v každém jednotlivém případě podle jeho obsahu.
34. Napadená usnesení vlády č. 1192 a č. 1201 představují v napadených částech obecnou regulaci upravující svůj předmět a subjekty definičními znaky a vztahující se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Jde tedy o právní předpis, který lze napadnout v řízení o abstraktní kontrole norem.
35. Tento návrh podala skupina 63 senátorů. V souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý ze senátorů jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy skupina senátorů splňuje.
36. Ústavní soud se dále musel zabývat skutečností, že napadená usnesení č. 1192 a č. 1201 již nejsou účinná. Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů zastaví, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem. Vědoma si uvedeného, navrhovatelka v průběhu řízení žádala Ústavní soud o připuštění změny svého návrhu tak, že postupně navrhla zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 1376, bodu 2 usnesení vlády č. 12, bodu I./1 usnesení vlády č. 53, bodu I./1 usnesení vlády č. 57 a naposledy bodu I./1 usnesení vlády č. 78.
37. V minulosti v případech, kdy v průběhu řízení namísto již neplatného právního předpisu byl vydán obsahově totožný nový právní předpis, připustil Ústavní soud změnu návrhu a v souladu s ní pokračoval v řízení ve vztahu k tomuto novému právnímu předpisu (nález ze dne 20. 11. 2002sp. zn. Pl. ÚS 8/02). K závěru o takovém postupu Ústavní soud dospěl i přímo ve vztahu k v současnosti přijímaným krizovým opatřením, pro která bývá charakteristická poměrně krátká "životnost". V usnesení ze dne 8. 12. 2020sp. zn. Pl. ÚS 102/20Ústavní soud konstatoval, že dojde-li v průběhu řízení před Ústavním soudem ke zrušení napadeného krizového opatření, závisí procesní postup Ústavního soudu i na aktivitě navrhovatele v tom směru, že bude-li totiž obsahově totožná či obdobná norma vtělena do nového krizového opatření, v zásadě navrhovateli nic nebrání, aby svůj návrh patřičně doplnil.
38. V nyní projednávaném případě byla bodem I./1 usnesení vlády č. 57 přijata nová právní úprava, která je - až na některé výjimky - obdobná jako úprava předchozí. Nicméně v důsledku krátké "životnosti" krizových opatření není již k dnešnímu dni účinné ani usnesení vlády č. 57, které bylo nahrazeno usnesením vlády č. 78, přičemž však v napadeném bodě I./1 jsou obě usnesení totožná.
39. S ohledem na uvedené Ústavní soud samostatně vládu nevyzýval k vyjádření k této poslední změně návrhu. Pokud by tak totiž učinil, nastala by absurdní situace, kdy by nemohlo být ve věci rozhodnuto z důvodu opakovaného vytváření prostoru navrhovatelce a případně také vládě k reakci na pravidelně v krátkých časových intervalech se měnící podobu krizových opatření. Ústavní soud proto předmětnou změnu návrhu směřující proti usnesení vlády č. 78 připustil a podrobil ústavnímu přezkumu jeho napadenou část.