Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Milana Hulmáka, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Dity Řepkové, Jana Svatoně, Pavla Šámala a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 25 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. Petrem Svobodou, Ph.D., advokátem, sídlem Aranžérská 166/11, Praha 9 - Klánovice, na zrušení § 155 odst. 4 a 5 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, jako účastníka řízení, a vlády a veřejného ochránce práv, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
I. Ustanovení § 155 odst. 4 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, jde-li o základní složku poplatku za ukládání odpadu podle § 45 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném přede dnem 1. 1. 2021, se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění:
I.
Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení
1. Ústavní soud v tomto nálezu řeší ústavnost přechodného ustanovení zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, kterým tento zákon retroaktivně od 1. 1. 2021 odňal příjemcům (obcím a Státnímu fondu životního prostředí) právo na část poplatku, který původci odpadu platili za ukládání odpadu na skládky podle starší právní úpravy účinné před 1. 1. 2021, a který příjemcům odváděl provozovatel skládky. Současně zde Ústavní soud řeší retroaktivní zrušení povinnosti provozovatele skládky vytvářet finanční rezervu za část odpadů uložených podle právní úpravy platné před 1. 1. 2021.
2. Napadená ustanovení, včetně poznámky pod čarou, zní:
4) Za odpady určené k využití na skládce v první fázi provozu skládky a k výrobě výrobků podle § 3 odst. 6 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, určených k využití na skládce v první fázi provozu skládky, se kterými je nakládáno v souladu s podmínkami právních předpisů25) na základě integrovaného povolení vydaného podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění zákona č. 69/2013 Sb., a se kterými bylo na skládce nakládáno po nabytí účinnosti zákona č. 229/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, původce odpadu neplatí poplatek za ukládání odpadu podle § 45 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
(5) Za odpady podle předchozího odstavce provozovatel skládky nevytváří finanční rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu podle § 49 odst. 1 a § 51 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
___________________
25) Vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady.
Vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady.
II.
Argumentace navrhovatelky
3. Navrhovatelka, skupina 25 senátorů, navrhuje, aby Ústavní soud zrušil § 155 odst. 4 a 5 zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech (dále jen "zákon o odpadech" nebo "nový zákon o odpadech").
4. Navrhovatelka předesílá, že podle napadeného § 155 odst. 4 zákona o odpadech původci odpadu neplatí za odpady, které byly - stručně řečeno - využity k samotnému zabezpečení skládky tak, aby splňovala zákonem stanovené parametry (využitelný odpad či odpad pro technické zabezpečení skládky), poplatek za ukládání podle § 45 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2020 (dále jen "starý zákon o odpadech"). Podle § 155 odst. 5 nového zákona o odpadech provozovatel skládky nevytváří finanční rezervu na její rekultivaci po ukončení provozu skládky za odpady podle § 155 odst. 4 téhož zákona, kterou měl povinnost vytvářet podle starého zákona o odpadech.
5. Napadená ustanovení nebyla součástí vládního návrhu předloženého Poslanecké sněmovně dne 18. 12. 2019, který byl následně projednáván jako sněmovní tisk č. 676, ale byla do něj vložena pozměňovacím návrhem poslance Antonína Staňka, č. 4650, jako součást sněmovního tisku č. 676/9. Tento pozměňovací návrh byl Poslaneckou sněmovnou schválen ve třetím čtení na její 58. schůzi dne 18. 9. 2020 usnesením č. 1241.
6. Podle § 45 starého zákona o odpadech musel původce odpadu, byť by byl sám provozovatelem skládky, platit poplatek za ukládání odpadu. Provozovatel skládky měl povinnost za ukládaný odpad vybrat od původců odpadu poplatek a vybraný poplatek odvést zákonem stanovenému příjemci poplatku, tj. obci, na jejímž katastrálním území skládka leží, popřípadě Státnímu fondu životního prostředí (§ 46 odst. 2 starého zákona o odpadech). V § 45 odst. 3 starého zákona o odpadech byla zakotvena výjimka z povinnosti původce odpadu platit tento poplatek, a to za odpad technologicky zabezpečující skládku. Nicméně podle téhož ustanovení pro tuto výjimku platilo omezení, že materiál pro technologické zabezpečení skládky, za který se neplatí poplatek, mohl dosahovat maximálně výše 20 % celkové hmotnosti odpadů uložených na skládku v daném kalendářním roce.
7. Podle právní úpravy obsažené ve starém zákoně o odpadech by se poplatková povinnost vztahovala i na původce odpadu, který poplatek doposud nezaplatil, nebo i na provozovatele skládky, který poplatek doposud neodvedl. Obdobně, kdyby provozovatel skládky před 1. 1. 2021 uložil nějaký odpad na skládku jako využitelný odpad, avšak nad roční limit 20 %, ale doposud za něj nevybral od původce odpadu poplatek, případně jej neodvedl příjemcům poplatku, měl by tyto povinnosti i nadále, a příjemcům poplatků by zůstaly zachovány jejich nároky.
8. Napadené přechodné ustanovení § 155 odst. 4 nového zákona o odpadech z obecného intertemporálního pravidla obsaženého v § 155 odst. 3 téhož zákona zakotvilo výjimku pro uvedenou kategorii využitelných odpadů a paušálně stanovilo (tj. bez ohledu na roční limit 20 %), že původce odpadu neplatí za tyto odpady poplatek za ukládání. Tím je vyjádřeno, že dosavadní poplatková povinnost pro kategorii využitelného odpadu převyšujícího zákonem stanovený roční limit je z celkové poplatkové povinnosti, jakož i z práv a povinností s ní souvisejících, přímo zákonem zrušena. V důsledku toho příjemcům poplatku ze zákona zaniká jejich právo na zaplacení, popřípadě odvedení dlužných poplatků.
9. Na tuto výjimku navazuje další výjimka podle § 155 odst. 5 nového zákona o odpadech: u kategorie využitelných odpadů provozovatel skládky nově nemusí vytvářet finanční rezervu podle § 49 odst. 1 a § 51 odst. 4 starého zákona o odpadech. Nevytvořil-li provozovatel skládky před 1. 1. 2021 za uvedenou kategorii odpadů v požadovaném rozsahu finanční rezervu, nemusí ji od 1. 1. 2021 dodatečně ani dotvořit. Naopak, vytvořil-li provozovatel skládky před 1. 1. 2021 uvedenou rezervu i za kategorii využitelných odpadů, nemusí od 1. 1. 2021 tomu odpovídající peněžní prostředky uložené na vázaném bankovním účtu držet a může s nimi libovolně disponovat.
10. Navrhovatelka namítá, že § 155 odst. 4 zákona o odpadech odporuje principu právní jistoty podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, principu rovnosti v právech podle čl. 1 věty první Listiny základních práv svobod, a to ve spojení se základním právem na ochranu vlastnictví a majetku podle čl. 11 odst. 1 Listiny a právem svobodně podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ustanovení vyvolává pravou retroaktivitu, neboť mění následky právního vztahu, které nastaly za účinnosti starého zákona o odpadech, a to tím, že přímo ze zákona a bez dalšího ruší vzniklé a dosud nesplněné právní povinnosti původců odpadu a provozovatelů skládek. Napadené ustanovení ruší nejen povinnosti původců odpadů a provozovatelů skládek, ale taktéž zpětně ruší práva a právní nároky příjemců odpadů, což je protiústavní. Přechodné ustanovení rovněž zakládá nerovnost v právech mezi "poctivými" původci odpadů a provozovateli skládek, kteří před 1. 1. 2021 zaplatili a odvedli poplatek za odpad uložený jako materiál pro technické zabezpečení skládky, překročilo-li jeho množství dvacetiprocentní roční limit, na straně jedné, a "nepoctivými" původci odpadu a provozovateli skládek, kteří k 1. 1. 2021 nezaplatili nebo neodvedli dlužný poplatek za odpad uložený jako využitelný nad zmíněný zákonný roční limit, na straně druhé. Tuto nerovnost navrhovatelka shledává rozpornou s ústavním pořádkem. Podstatou napadeného ustanovení tak je, že "umožňuje nepoctivým poplatkovým subjektům těžit ze svého protiprávního jednání".
11. Navazující § 155 odst. 5 zákona o odpadech je v rozporu se základním právem na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 a 3 Listiny. Zpětným zrušením finanční rezervy na asanaci a rekultivaci skládek zasahuje zákonné ustanovení bez jakéhokoli rozumného důvodu a se zjevnými rysy svévole do práva na příznivé životní prostředí. V pozměňovacím návrhu poslance Antonína Staňka chybí jakékoli zdůvodnění přechodného ustanovení § 155 odst. 5 zákona o odpadech (odůvodněn je pouze odst. 4), což podtrhuje zjevnou svévolnost postupu zákonodárce.
III.
Procesní předpoklady řízení
12. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a dospěl k závěru, že návrh byl podán k tomu oprávněnou navrhovatelkou, kterou je skupina 25 senátorů [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Ústavní soud neshledal žádný důvod nepřípustnosti návrhu podle § 66 téhož zákona a uzavírá, že je příslušný k projednání návrhu, který splňuje všechny zákonem stanovené náležitosti [podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].
IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud zaslal návrh oběma komorám Parlamentu, které jsou oprávněny jednat jeho jménem (§ 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Zároveň jej zaslal také vládě a veřejnému ochránci práv, tedy subjektům oprávněným vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení (§ 69 odst. 2 a 3 téhož zákona).
14. Vyjádření účastníka a vedlejších účastníků posléze zaslal Ústavní soud navrhovatelce na vědomí. Navrhovatelka na tato vyjádření nereagovala.
15. Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, proto od něj upustil (§ 44 věty první zákona o Ústavním soudu).
IV. A. Vyjádření komor Parlamentu
16. Poslanecká sněmovna se ve vyjádření ze dne 29. 4. 2021 omezila na popis průběhu legislativního procesu. Uzavřela, že s návrhem zákona byl vysloven ústavně předepsaným postupem souhlas, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Je věcí Ústavního soudu, aby posoudil ústavnost napadených ustanovení a rozhodl o návrhu na jejich zrušení.
17. Senát ve vyjádření ze dne 7. 5. 2021 zdůraznil, že návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, mimo jiné i s návrhem na vypuštění napadených ustanovení. Pozměňovací návrh předložil senátor Ladislav Kos, který při projednávání návrhu zákona na schůzi Senátu uvedl, že provozovatelé skládek využili mezeru v zákoně a neodváděli poplatky tak, jak měli. Docházelo k tomu, že provozovatelé skládek neplatili poplatky za uložení odpadu dokonce až u 60 % nebo 70 % hmotnosti odpadu na skládce.
IV. B. Vyjádření vlády
18. Vláda, za níž vystupovala k tomu zmocněná ministryně spravedlnosti a předsedkyně Legislativní rady vlády Marie Benešová, ve vyjádření ze dne 12. 5. 2021 navrhla, aby Ústavní soud návrhu vyhověl.*) Ztotožnila se s argumentací navrhovatelky i se závěrečným návrhem. Navrhovatelku korigovala jen v tom, že nešlo o pozměňovací návrh poslance Antonína Staňka, protože tento návrh nebyl schválen na hospodářském výboru Poslanecké sněmovny. Ve skutečnosti šlo o obsahově shodný návrh předložený poslancem Janem Zahradníkem, který byl schválen výborem pro životní prostředí Poslanecké sněmovny.
19. Ustanovení § 155 odst. 4 zákona o odpadech podle vlády způsobuje následky jdoucí nejen k tíži ochrany životního prostředí, ale též k tíži příjemců poplatku, kteří nemohli novou právní úpravu a její následky předpokládat. Jde o nepřípustnou pravou retroaktivitu. Skutečností rozhodnou pro další právní hodnocení je okamžik uložení odpadu na skládku (tzv. odpadu, který byl provozovatelem skládky považován za odpad pro technické zabezpečení skládky). V tento okamžik měl provozovatel vybrat poplatek a v zákonné lhůtě jej odvést. Pokud se tak nestalo, vznikl dluh na poplatku, který je právním nárokem obce.
20. Bylo-li přijetí napadené právní úpravy odůvodněno mj. změnou výpočtu podílu odpadů uložených na skládce určených jako technologický materiál z nejvýše 25 % objemu všech odpadů uložených na skládce za každý kalendářní rok, na maximálně 20 % celkové hmotnosti odpadů uložených na skládce v daném kalendářním roce, je řešení použité pozměňovacím poslaneckým návrhem neadekvátní. Uvedená změna výpočtu byla do § 45 odst. 3 starého zákona o odpadech zavedena novelou č. 229/2014 Sb. účinnou od 1. 1. 2015. Je nepřiměřené dovolávat se nejasnosti původní právní úpravy z roku 2015 v roce 2020. Na tom nic nemění ani to, že původní zákonná úprava nebyla v roce 2015 ihned převedena do prováděcí právní úpravy. Pokud panovaly ve výkladu starého zákona o odpadech jakékoli nejasnosti, mohl se kdokoli (provozovatel skládky nebo původce odpadu) obrátit na správní orgány.
21. Vláda doplnila argumentaci obsaženou v návrhu k § 155 odst. 5 zákona o odpadech o některé dílčí argumenty, např. údaji z dopisu České inspekce životního prostředí ze dne 26. 10. 2020 upozorňující na výčet řízení vůči provozovatelům skládek o doplacení chybějící finanční rezervy (např. v případě skládky v Čáslavi šlo o více než 68 mil. Kč, u skládky v Benátkách nad Jizerou o více než 39 mil. Kč apod.). Výše zmíněné ustanovení zákona ohrožuje životní prostředí. Z odůvodnění pozměňovacího návrhu, který vnesl do zákona o odpadech sporné ustanovení, není vůbec jasné, proč velmi důležitý veřejný zájem na ochraně životního prostředí musel ustoupit ekonomickým zájmům těch, kteří řádně neplnili své zákonné povinnosti podle starého zákona o odpadech. Ustanovení § 155 odst. 5 nikterak neřeší otázku již odvedených finančních rezerv těmi, kteří své povinnosti řádně a včas plnili, nezabývá se ani otázkou řízení (pravomocných i nepravomocných), ve kterých bylo o těchto povinnostech rozhodováno.
22. V závěru vyjádření vláda zdůraznila, že napadená ustanovení je nutné hodnotit jako neočekávatelná. Přijetí napadené právní úpravy nepředcházela veřejná a odborná diskuse. V důsledku napadených ustanovení pak dochází k založení nerovnosti před zákonem, k "legalizaci protiprávního jednání určité skupiny subjektů" a v neposlední řadě k finanční újmě na straně příjemců poplatku.
IV. C. Vyjádření veřejného ochránce práv
23. Veřejný ochránce práv zdůraznil, že napadená ustanovení se do zákona dostala bez náležité odborné diskuze a ohrožují ochranu životního prostředí. Každý má odpovídat za svou činnost, ohrožuje-li nebo poškozuje-li životní prostředí. Jde mj. o projev principu "znečišťovatel má platit", který však napadená úprava narušuje. Poplatky za ukládání odpadu na skládku jsou základním ekonomickým nástrojem ovlivňujícím nežádoucí produkci odpadu. Stejně tak povinnost vytvářet finanční rezervu pro rekultivaci a asanaci skládek je základním nástrojem k zajištění finančních prostředků na péči o skládku po jejím naplnění a uzavření.
24. Podstatu celé věci - a tím i napadené právní úpravy - lze podle veřejného ochránce práv shrnout tak, že v podmínkách České republiky byly ukládané odpady celkem masivně vykazovány jako technologický materiál na zajištění skládky, a to v míře neodpovídající realitě potřeby zabezpečení konkrétní skládky. Novelou starého zákona o odpadech č. 229/2014 Sb. účinnou od 1. 1. 2015 došlo alespoň k určitému omezení tak, že množství takto vykazovaných odpadů mohlo tvořit maximálně 20 % celkové hmotnosti odpadů uložených na skládku v daném kalendářním roce.
25. Když se na nadměrné vykazování odpadu využitelného na zajištění skládky přišlo a poplatky se doměřovaly, vytvářelo to pro subjekty působící v odpadovém hospodářství problematické finanční nároky. Tomu ostatně odpovídají různé snahy o odvrácení této hrozby. Výsledkem byl silný tlak na legislativní řešení této situace. Napadená ustanovení však nedůvodně oslabují příjmy obcí a Státního fondu životního prostředí a do budoucna představují ohrožení rekultivací a asanací skládek odpadů. Veřejný ochránce práv proto navrhl, aby Ústavní soud návrhu vyhověl.
V.
Změna soudce zpravodaje
26. Protože na jednání pléna dne 10. 12. 2024 nezískal návrh původního soudce zpravodaje Josefa Fialy potřebnou většinu hlasů, určil téhož dne předseda Ústavního soudu k vypracování návrhu rozhodnutí soudce Zdeňka Kühna jako nového soudce zpravodaje (§ 55 zákona o Ústavním soudu).
VI.
Průběh legislativního procesu a posouzení jeho ústavní konformity
27. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu se posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem sestává ze zodpovězení tří otázek: zda byl zákon přijat a vydán v mezích kompetence stanovené Ústavou, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.
28. Z veřejně přístupných zdrojů (srov. tisky Poslanecké sněmovny a Senátu dostupné na jejich webových stránkách) Ústavní soud zjistil, že vládní návrh nového zákona o odpadech, jehož součástí se posléze stala napadená ustanovení, byl poslancům rozeslán jako tisk č. 676/0 dne 18. 12. 2019. První čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 29. 1. 2020 a dokončeno dne 31. 1. 2020. Návrh zákona byl přikázán k projednání třem výborům: výboru pro životní prostředí jako výboru garančnímu, hospodářskému výboru a výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj. Druhé čtení k návrhu zákona proběhlo dne 17. 6. 2020 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 676/9, který byl doručen poslancům dne 19. 6. 2020. Garanční výbor pro životní prostředí dne 24. 6. 2020 vydal usnesení, kterým doporučil postup hlasování ve třetím čtení o návrzích podaných k návrhu zákona a zaujal stanoviska k jednotlivým návrhům podle tisku č. 676/9; usnesení bylo doručeno poslancům dne 30. 6. 2020 jako tisk č. 676/10. Třetí čtení návrhu zákona bylo zahájeno dne 8. 7. 2020. Po přerušení bylo projednávání návrhu zákona ve třetím čtení dokončeno dne 18. 9. 2020, kdy návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, které obsahovaly též ustanovení nyní navrhovatelkou napadená.
29. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 15. 10. 2020. Senát projednal návrh zákona dne 12. 11. 2020 jako senátní tisk č. 320. Nyní posuzovaná ustanovení byla terčem kritiky senátorů, např. senátor Ladislav Kos charakterizoval § 155 odst. 4 a 5 tak, že spočívají "víceméně v tom, že je odpouštěno skládkovým firmám neodvádění skládkového poplatku, protože skládkové firmy využily nebo snažily se využít jakousi mezeru potencionální v zákoně a neodváděly poplatky tak, jak měly. To znamená u odpadu nad 20 % hmotnosti, kde ten poplatek nemusí platit, kde jsou takzvané konstrukční prvky skládky, tak oni si to vyložili tak, že neodváděli poplatky třeba v 60 nebo 70 % hmotnosti toho odpadu, který na skládku přišel. Tenhle pozměňovací návrh měl pro ty skládkové firmy tyto situaci zhojit. Jednoduše řečeno, ten poplatek jim odpustil. Přitom je v běhu několik soudních sporů obcí se skládkovými firmami, kde obce toto neodvádění poplatků žalují, takže ten pozměňovací návrh padlý v Poslanecké sněmovně vstupuje i do těchto řízení." Senát na základě těchto argumentů přijal usnesení č. 27, kterým vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Jedním z pozměňovacích návrhů (bod 8) bylo rovněž vypuštění § 155 odst. 4 a 5.
30. Usnesení Senátu bylo doručeno poslancům jako sněmovní tisk č. 676/12 dne 16. 11. 2020. Návrh zákona vrácený Senátem byl Poslaneckou sněmovnou projednán dne 1. 12. 2020 jako tisk č. 676/11. Během jednání byla opětovně nyní napadená ustanovení debatována, např. poslankyně Dana Balcarová je kritizovala, že návrh zákona vložil do zákona "možnost, že skládkaři můžou takto obcházet tu povinnost platit poplatek, a dokonce vlastně zpětně od roku 2015, to znamená, že firma, které už byla vyměřena pokuta, ji teď nebude muset platit - to mi přijde, že to je opravdu děsný"; poslanec Marek Výborný uvedl, že "my jsme přesvědčeni o tom, že tímto způsobem se nelze dotýkat oprávněných a očekávatelných příjmů obcí a měst, stejně tak jako by neměla být rušena povinnost tvořit finanční rezervu a rekultivaci. A není to jenom o snížení příjmů obcí a měst, ale také Státního fondu životního prostředí. Já myslím, že tady musíme vnímat s péčí řádného hospodáře i příjmy státu. Už to tady říkali kolegové přede mnou. Myslím, že to je jeden z důvodů, proč bychom měli podpořit znění, které postoupil Poslanecké sněmovně Senát."
31. Poslanecká sněmovna nicméně s návrhem zákona vyjádřila souhlas ve znění, ve kterém byl původně postoupen Senátu. Návrh zákona byl doručen prezidentu republiky dne 4. 12. 2020, prezident jej týž den podepsal. Zákon byl ve Sbírce zákonů vyhlášen dne 23. 12. 2020 v částce 222 pod č. 541/2020 Sb., účinnost nabyl dne 1. 1. 2021.
32. K (nepřímému) zpochybnění procesu přijetí pozměňujícího návrhu, jímž došlo k vložení napadených přechodných ustanovení do návrhu zákonu, uvádí Ústavní soud následující. Podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk č. 676/9 (viz shora). V něm je pod bodem číslo 15 obsažen také pozměňovací návrh předložený poslancem Janem Zahradníkem (obsahově shodný s pozměňovacím návrhem poslance Antonína Staňka), na vložení napadených ustanovení, obsažený v usnesení garančního výboru pro životní prostředí č. 119 (tisk č. 676/7). Podáním pozměňovacího návrhu využil poslanec svého práva zakotveného v § 63 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Pozměňovací návrh měl úzký vztah nejen k účelu, ale též k předmětu původního návrhu zákona. Byl vlastně jen výjimkou z obecného intertemporálního pravidla v § 155 odst. 3. Nejde tedy o protiústavní přílepek ve smyslu judikatury Ústavního soudu [srov. nález ze dne 4. 12. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 41/23, Pozměňovací návrh jako neústavní legislativní přílepek (lex Babiš II), body 106 a 195]. Skutečnost, že pozměňovací návrh je jen stručně odůvodněn, nevyjádřila se k němu vláda a jeho přijetí nepředcházela odborná debata, nezakládá protiústavnost legislativního procesu.
33. Napadená zákonná ustanovení tedy byla přijata v Ústavou stanovené kompetenci Parlamentu (čl. 15 odst. 1 Ústavy) a ústavně stanoveným způsobem.
VII.
Věcný přezkum ústavnosti napadených ustanovení
34. Ústavní soud nejprve v obecné rovině rozvede ústavní požadavky ohledně zakázané retroaktivity (části VII. A. 1. a VII. A. 2. níže). Vyjádří se též k ústavnosti tzv. interpretativních zákonů, což je otázka, kterou doposud ve své judikatuře blíže nerozebíral (část VII. A. 3.). Tato obecná východiska pak aplikuje na napadená ustanovení, a to zvlášť pro § 155 odst. 4 zákona o odpadech (část VII. B. 1.) a zvlášť pro § 155 odst. 5 téhož zákona (část VII. B. 2.).
VII. A. Obecně k ústavnímu principu zákazu retroaktivity
VII. A. 1. Vymezení pravé retroaktivity a tzv. nepravé retroaktivity
35. Otázku retroaktivity Ústavní soud analyzoval již mnohokrát [naposledy v nálezech ze dne 17. 1. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 30/23 (č. 36/2024 Sb.) - snížení mimořádné valorizace důchodů, body 131 až 138, či ze dne 22. 1. 2025 sp. zn. Pl. ÚS 18/24 - státní příspěvek k III. penzijnímu pilíři, body 60 až 62]. Ze své ustálené judikatury proto vychází i nyní.
36. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 30/23, pravý zpětný (pravě retroaktivní) účinek nastává, zasáhne-li zákonodárce k tíži dotčené osoby novým pravidlem do skutkového stavu, který započal v minulosti a v ní již byl také "ukončen" tak, že s ním spojí jiné právní účinky (následky) než staré pravidlo (Pl. ÚS 30/23, bod 136, včetně citace německé judikatury). Podobný přístup k retroaktivitě má v právu platném na českém území velmi dlouhou tradici (srov. Melzer, F. K intertemporálnímu právu obecně. In: Melzer, F. - Tégl, P. Občanský zákoník. Velký komentář. Svazek III. Praha: Leges 2014, s. 1101, s odkazem na práce F. Zeillera z počátku 19. století). Pravá zpětná účinnost tak znamená, že "pravidlo neplatí v minulosti, nýbrž pro minulost" (tamtéž, s. 1101, s odkazem na práci Wollfa).
37. Zákaz pravé retroaktivity tak má dvě tváře. Nejenomže zakazuje použití nového zákona na již ukončené skutkové stavy pro dobu před účinností nového zákona, ale stejně tak vyžaduje, aby na tyto skutkové situace byl i za účinnosti nového zákona použit zákon starý. Druhá tvář je přitom mnohem důležitější (takto již Tilsch, E. Občanské právo rakouské. Část všeobecná. 2. doplněné vydání, Praha 1913, s. 62 až 63).
38. Naproti tomu tzv. nepravá retroaktivita (retrospektiva) typicky nastává v situacích, kdy nový zákon do budoucna mění či ruší existující právní vztahy. Zákonodárce zde zasáhne do skutkového stavu, který sice započal v minulosti, ale který dosud nebyl "uzavřen", tj. skutkový stav stále běží, trvá. Nejde v podstatě vůbec o zpětné působení zákona, ale o modifikaci trvajících právních vztahů vzniklých v minulosti s účinky do budoucna. Na práva již vzniklá podle staré právní úpravy však tento model řešení intertemporality nedopadá, tedy tato práva jsou podřízena starému zákonu. Nepravá retroaktivita tak žádnou retroaktivitou (zpětnou působností právní normy) v užším smyslu slova není (srov. k tomu více nález Pl. ÚS 18/24, bod 62).
39. Podstatou pravé retroaktivity tedy je, že podle nové právní normy se posuzují skutečnosti, které se ve své úplnosti staly dříve, než nová právní norma nabyla účinnosti, resp. to, že nová právní norma změní právní následky, které podle starého práva nastaly na základě těchto skutečností přede dnem účinnosti nové právní normy. Podstatou nepravé retroaktivity je, že právní vztahy vzniklé za účinnosti práva starého (z nich vznikající práva) se spravují starým, dosavadním právem až do doby účinnosti práva nového, poté se však řídí tímto novým právem. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní úpravy a právní nároky z nich do té doby vzniklé se však řídí zrušenou právní normou [takto nález ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), část IV; srov. též nálezy ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.) - Stavební spoření - retroaktivní snížení a zdanění státní podpory, bod 145; ze dne 18. 5. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 87/20 (N 97/106 SbNU 84; 232/2021 Sb.) - Daňový balíček pro rok 2020, bod 117]. Například v daňovém právu tak lze o pravé zpětné účinnosti hovořit pouze tehdy, pokud zákonodárce dodatečně změní již vzniklou daňovou povinnost [BVerfGE 127, 1 (s. 18 násl.)].
40. Jinými slovy, pravá a nepravá retroaktivita mají společné, že právní předpis se použije na skutečnosti, které se staly v minulosti. O nepravou retroaktivitu jde tehdy, když se vznik právního vztahu posuzuje podle staré právní úpravy, ale obsah právního vztahu (z něj nově vznikající práva a povinnosti) od data účinnosti zákona už podle právní úpravy nové. Naproti tomu u pravé retroaktivity se zpětně mění právní následky v minulosti uzavřených skutkových stavů.
VII. A. 2. Přípustnost pravé retroaktivity a tzv. nepravé retroaktivity
41. U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze které existují striktně omezené výjimky přípustnosti. U retroaktivity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze které existují výjimky její nepřípustnosti.
42. Byť je tzv. nepravá retroaktivita obecně přípustná, a obvykle při jejím použití nenastává žádný ústavní problém, i tento způsob řešení střetu staré a nové právní úpravy může narazit na ústavní limity. Je třeba vzít v potaz především důvěru v trvající použitelnost starého práva a s tím spojenou ochranu nabytých práv a důvěry ve staré právo. Posuzování, zda je nepravá retroaktivita výjimečně nepřípustná, spočívá v poměřování cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k dosažení cíle zvolil, na straně jedné, se zklamanou důvěrou adresátů práva v trvající použitelnost "starého" práva, na straně druhé. Ústavní soud zkoumá "únosnost" takového zklamání, zohledňuje intenzitu veřejného zájmu, který zákonodárce ke změně právní úpravy vedl, a míru zklamání důvěry v právo. Význam má, o jaké právo jde a jak "silné" očekávání zakládá. Specifické postavení zde má legitimní očekávání v podobě majetkového nároku (Pl. ÚS 30/23, body 134, 136 a 138). Již starší judikatura zdůrazňovala, že při posouzení způsobu legislativního řešení intertemporality sehrává velkou roli míra odlišnosti nové a staré právní úpravy a společenská naléhavost zavedení nové právní úpravy [nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), část V, nedávno Pl. ÚS 18/24, bod 63].
43. Výslovně zakotvenou výjimkou ze zákazu pravé retroaktivity je čl. 40 odst. 6 Listiny, podle něhož se sice trestnost činu posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán (tj. zákaz pravé retroaktivity), ovšem pozdějšího zákona se použije, je-li to pro pachatele příznivější (ústavní příkaz pravé retroaktivity).
44. Zákaz pravé retroaktivity však přesahuje oblast trestání. Plyne též z požadavků právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Judikatura hovoří o "obecném zákazu retroaktivity zákona v neprospěch" [nález ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (N 18/98 SbNU 128; 54/2020 Sb.) - K promlčení a zániku odpovědnosti za přestupek, bod 35], tedy zákazu, který je nikoli bezvýjimečným pravidlem, ale naopak zásadou připouštějící úzce vymezené výjimky. Jednou z takových výjimek je retroaktivita ve prospěch plátce daně či jiného veřejnoprávního plnění. Ústavní soud ostatně se zřetelem k daňovému právu již v minulosti vysvětlil, že zákonodárce nemůže retroaktivně měnit daňová pravidla "k tíži plátce daně" [nález ze dne 12. 7. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 9/08 (N 127/62 SbNU 3; 236/2011 Sb.) - Retroaktivita při stanovení daňové povinnosti, bod 16].
45. Retroaktivní změna ku prospěchu plátce či poplatníka veřejnoprávní platby je tudíž přípustná. Podobné vnímání, vylučující pravou retroaktivitu k tíži jednotlivce, je typické též pro zahraniční judikaturu, např. ústavní soudnictví německé [např. BVerfGE 24, 220 (s. 229)] či rakouské (např. VfSlg 19.637/2012, část III).
46. Restriktivně vykládané výjimky z obecného zákazu pravé retroaktivity se prosadí v těch vertikálních právních vztazích, kde proti sobě stojí stát a jednotlivec a kde nová úprava zpětně zlepšuje postavení jednotlivce či mu zpětně dává nějaká práva nebo zpětně ruší nějaké jeho povinnosti. Příkladem budiž zákon č. 46/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 193/1999 Sb., o státním občanství některých bývalých československých státních občanů. Tento zákon vložil do zákona č. 193/1999 Sb. pravé retroaktivní pravidlo, podle něhož prohlášení některých bývalých občanů o státním občanství, která nebyla učiněna v původní lhůtě zákonem stanovené, lze opětovně činit ode dne 1. 6. 2005, tj. osm měsíců před účinností zákona č. 46/2006 Sb., která nastala 27. 2. 2006. Tato norma tedy dala jednání původně právně bezvýznamnému, které bylo činěno mezi 1. 6. 2005 a 27. 2. 2006, zpětně povahu jednání právem uznaného, se všemi důsledky z toho plynoucími (včetně povinnosti správního orgánu vydat osvědčení či zamítavé rozhodnutí). Pravá retroaktivita přitom nevyvolala žádné ústavněprávní problémy (srov. k tomu rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2009 č. j. 1 As 26/2009-69, bod 13).
47. Podobně nebude zpravidla ústavně nijak problematické, pokud zákon zpětně sníží fyzickým či právnickým osobám daňovou či obdobnou povinnost či jinak zlepší jejich postavení. Klíčové však je, aby retroaktivní úprava, byť určitým osobám prospívající, nebyla přímo k tíži jiných osob. Jiným příkladem, kde pravá retroaktivita nevyvolává ústavní pochybnosti, bude situace, kdy objektivně odůvodnitelná retroaktivní změna zákona nepůsobí adresátům právní normy újmu žádnou nebo jen velmi nepatrnou [tzv. výhrada de minimis, srov. BVerfGE 30, 367 (s. 389); BVerfGE 72, 200 (s. 258)].
VII. A. 3. K ústavnosti tzv. interpretativních zákonů
48. Nepřípustnou pravou retroaktivitu představují též situace, kdy se zákonodárce pokouší novou normou regulovat právní skutečnosti, které se kompletně udály v minulosti, s odůvodněním, že stará právní úprava byla nejasná (tzv. interpretativní zákonodárství). Úkolem moci soudní je nalézat význam platného práva s účinky do minulosti, úkolem moci zákonodárné je vytvářet nové právo s účinky do budoucna. Soudy vykládají zákony na případy jimi rozhodované, samozřejmě v rámci ústavních limitů soudního nalézání práva. Pokud soudní výklad starého práva, vytvořeného historickým zákonodárcem, neodpovídá politické vůli stávajícího zákonodárce, může zákonodárce zákon změnit, ovšem s účinky do budoucna.
49. Ústavní soud se hlásí k judikatuře svého německého protějšku, který podobné interpretativní zákony označil za ústavně nepřijatelnou pravou retroaktivitu. Spolkový ústavní soud jasně odmítl, že by zákonodárce měl pravomoc deklaratorní (interpretativní) normotvorby. "Pravomoc zpětně vyjasnit právo" by totiž "zákonodárci poskytla dalekosáhlý přístup k právním situacím, které již byly v průběhu času uzavřeny, ponechala by prostor pro zpětné úvahy o politické účelnosti, které nebyly vlastní jednoduchému právu v době jeho výkladu, který byl později vnímán zákonodárcem jako vyžadující nápravu, a výrazně by tak narušila důvěru ve stabilitu práva." (rozhodnutí prvního senátu Spolkového ústavního soudu ze dne 17. 12. 2013 sp. zn. 1 BvL 5/08, bod 53).
50. Na věci nic nemění ani to, že zákonodárce se pokouší retroaktivně "dovysvětlit" právní úpravu, jejíž výklad byl sporný a nebyl doposud vyjasněn některým z nejvyšších soudů. "Interpretativní" norma je pravě retroaktivní již jen proto, že vylučuje jiné možné výklady starého práva, které finálně přísluší vyjasnit moci soudní (rozhodnutí 1 BvL 5/08, bod 56). To samozřejmě neznamená, že takovéto interpretativní zákony budou pro jejich pravou retroaktivitu vždy neústavní. Neústavní takováto úprava nebude (krom případů podaných v bodě 47 shora) typicky v situaci, pokud starý zákon nemohl poskytnout svým adresátům žádné legitimní očekávání, např. proto, že byl nesrozumitelný a matoucí v míře zpochybňující jeho samotnou ústavnost.
VII. B. Aplikace obecných východisek na nynější věc
51. Ústavní soud předně nemůže přehlédnout, že intertemporální pravidlo § 155 odst. 4 zákona o odpadech je (podobně jako odst. 5 tamtéž - k tomu níže) formulováno temně a mlhavě. To je vidět o to více, srovná-li čtenář zákona toto (jemně řečeno) velmi nestandardní pravidlo se standardními přechodnými ustanoveními v dalších odstavcích § 155.
52. Podle § 155 odst. 3 zákona o odpadech platí, že pro poplatkové povinnosti u poplatku za ukládání odpadů na skládky podle § 45 až 48 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, jakož i pro práva a povinnosti s nimi související se použije zákon č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
53. Naopak další dva odstavce se tomuto pravidlu vymykají. Napadený § 155 odst. 4 zákona o odpadech, zjednodušeně vyjádřeno, fakticky ruší poplatkovou povinnost původce odpadu vůči povinným subjektům za část odpadů (tzv. využitelný odpad pro technické zabezpečení skládky), které byly určeny k využití na skládce, a se kterými bylo před 1. 1. 2021 (tj. před účinností nového zákona o odpadech) na skládce nakládáno po nabytí účinnosti novely č. 229/2014 Sb. Navazující § 155 odst. 5 téhož zákona pak stanoví, že za téže odpady provozovatel skládky nevytváří tzv. finanční rezervu. Obě ustanovení zjevně míří jen na situace před 1. 1. 2021, neboť počínaje tímto datem již problematiku kompletně upravuje nový zákon o odpadech.
54. Ústavní soud dále posoudí ústavnost obou napadených ustanovení zvlášť, a to nejprve ústavnost § 155 odst. 4 (část VII. B. 1.), poté ústavnost § 155 odst. 5 (část VII. B. 2.).
VII. B. 1. K ústavnosti § 155 odst. 4 zákona o odpadech