Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 18/25 ve věci návrhu na zrušení § 169r odst. 1 písm. l) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

IX.1.a) Výluky ze soudního přezkumu

1. 74. Nejsilnější formou omezení práva na přístup k soudu je jeho úplné vyloučení. Ústavní pořádek umožňuje zákonodárci svěřit některá rozhodnutí jinému orgánu než soudu a zároveň stanovit, že soudy nemají kompetenci takové rozhodnutí přezkoumávat.
2. 75. Aby byla taková výluka souladná s ústavním pořádkem, musí být ovšem splněny následující podmínky:
   1. 1) Rozhodnutí vyloučená ze soudního přezkumu se nesmí týkat základních práv a svobod [čl. 36 odst. 2 Listiny a obdobně čl. 4 Ústavy; podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14 ze dne 16. 12. 2014 (N 228/75 SbNU 539; 14/2015 Sb.), Soudní přezkum rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, bod 37].

      Základními právy a svobodami se rozumí i hospodářská, sociální a kulturní práva zaručená v hlavě čtvrté Listiny. Tedy mimo jiné i právo na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny (citovaný nález, bod 38 a tam odkazovaná judikatura).

   1. 2) Ani při vyloučení takových rozhodnutí, která se netýkají základních práv a svobod, ze soudního přezkumu nesmí zákonodárce vybočit z ústavních mezí svého uvážení.

      Není totiž na absolutním, ničím neomezeném uvážení zákonodárce, jaká rozhodnutí netýkající se základních práv a svobod vyloučí ze soudního přezkumu. V minulosti již Ústavní soud vyložil, že zákonodárce je ve svém uvážení omezen základními principy demokratického právního státu [čl. 1 odst. 1 Ústavy; nález sp. zn. Pl. ÚS 39/17 ze dne 2. 7. 2019 (N 124/95 SbNU 8; 212/2019 Sb.), Vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí, kterým nebylo uděleno státní občanství cizinci z důvodu bezpečnosti státu, bod 66 a násl.].

1. 76. Pokud by ze soudního přezkumu byla vyloučena rozhodnutí, která se (1) týkají základních práv a svobod, šlo by o neústavní výluku. Žádný další přezkum, například zda tato výluka sleduje legitimní cíle a je přiměřená k jejich dosažení, by nebyl možný, respektive by byl zbytečný. Nemožnost vyloučit rozhodnutí týkající se základních práv a svobod ze soudního přezkumu je totiž ústavním pořádkem výslovně stanovené pravidlo, nikoliv princip. Nepřipouští žádné odchylky či výjimky [nález sp. zn. Pl. ÚS 13/24 ze dne 26. 3. 2025 (128/2025 Sb.), Protiústavnost výluky soudního přezkumu správních rozhodnutí o vývozním povolení, body 25 a 30; nález sp. zn. Pl. ÚS 9/14, Soudní přezkum rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, bod 42; nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013 (N 13/68 SbNU 191; 82/2013 Sb.), Právo na soudní přezkum rozhodnutí o odvolání proti neuznání za osobu zdravotně znevýhodněnou, bod 33; nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.), Zrušení některých ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností – vyloučení soudního přezkumu, část XII].
2. 77. Zákonná ustanovení o výluce ze soudního přezkumu konečně není možné vykládat rozšiřujícím způsobem (extenzivně). Podle judikatury Ústavního soudu naopak platí, že „v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem [soudního] přezkumu, či nikoliv, je vždy zapotřebí se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze“ [nález sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012 (N 86/65 SbNU 161; 234/2012 Sb.), Vyloučení rozhodnutí o neudělení víza ze soudního přezkumu, bod 29].

IX.1.b) Podmínky pro přístup k soudu

1. 78. Mírnější formu omezení představuje stanovení určitých podmínek pro přístup k soudu. Příkladem je stanovení lhůt pro podání určitých návrhů, soudních poplatků, nebo třeba povinného zastoupení advokátem. Setkat se ale lze s mnohými jinými omezeními, která jsou mnohdy jen důsledkem skutečnosti, že právo na přístup k soudu již svojí podstatou vyžaduje regulaci státem.
2. 79. Zákonem stanovené podmínky pro přístup k soudu musí:
   1. 1) sledovat legitimní cíl a
   2. 2) být přiměřené sledovanému cíli

      [nález sp. zn. Pl. ÚS 24/21, Ústavnost § 257 písm. j) zákona o zadávání veřejných zakázek, bod 72; stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16 ze dne 28. 11. 2017 (ST 45/87 SbNU 905; 460/2017 Sb.), Nepřípustnost ústavní stížnosti ve vazbě na posuzování přípustnosti dovolání v civilních věcech, bod 27].

1. 80. Při posuzování (2) přiměřenosti je obecně zapotřebí, aby zákonná úprava obstála v testu proporcionality [nález sp. zn. Pl. ÚS 33/18 ze dne 10. 12. 2019 (N 205/97 SbNU 195), K povaze zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., bod 33; nález sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ze dne 21. 2. 2012 (N 34/64 SbNU 361; 147/2012 Sb.), Ústavnost dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu, body 40, 41, 44 a 64]. Takto přísný standard přezkumu ovšem nemusí být ve všech případech namístě; Ústavní soud jej neuplatňuje například v případě přezkumu lhůt [viz podrobněji nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13 ze dne 12. 5. 2015 (N 93/77 SbNU 339; 170/2015 Sb.), Rozhodné období pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti, bod 60 a násl. a tam citovaná judikatura].
2. 81. Tříkrokový test proporcionality [aktuálně např. nález sp. zn. Pl. ÚS 17/25 ze dne 22. 10. 2025 (495/2025 Sb.), CHKO Soutok, bod 81] se uplatní při posuzování ústavnosti omezující podmínky pro přístup k soudu takto:
   1. (2.1) Kritérium vhodnosti.

      Zkoumá se, zda opatření spočívající v omezení přístupu k soudu je vůbec způsobilé dosáhnout sledovaného legitimního cíle.

   1. (2.2) Kritérium potřebnosti.

      Posuzuje se, zda sledovaného legitimního cíle nelze – ve srovnatelné míře – dosáhnout jiným způsobem, který by do práva na přístup k soudu zasahoval méně nebo vůbec.

   1. (2.3) Kritérium přiměřenosti v užším smyslu.

      Hodnotí se, zda sledovaný legitimní cíl má skutečně převážit nad právem na přístup k soudu.

1. 82. Dále platí, že ustanovení zakotvující podmínky pro přístup k soudu musí být přednostně vykládána tak, aby byla v souladu s ústavním pořádkem a z něj plynoucími požadavky, uvedenými výše, je-li takový výklad možný. Má-li totiž zákonná úprava více myslitelných výkladů, je podle ustálené judikatury třeba zvolit ten, který je souladný s ústavním pořádkem [k prioritě ústavně konformního výkladu viz již nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95 ze dne 26. 3. 1996 (N 21/5 SbNU 171; 121/1996 Sb.), Interpretace zákona v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy].
2. 83. Zákonodárce (pochopitelně) může zavést podmínky pro přístup k soudu i pro řízení, která se týkají základních práv a svobod. Tedy ve věcech, kde by výluka ze soudního přezkumu možná nebyla. I řízení týkající se základních práv a svobod běžně podléhají například určitým lhůtám, soudním poplatkům či v některých případech či fázích povinnému zastoupení advokátem.
3. 84. Konečně je třeba zdůraznit, že nesplní-li jednotlivec zákonnou podmínku pro přístup k soudu, má to za následek, že se soud jeho věcí nebude meritorně zabývat. Například nedodržení lhůty k podání návrhu, nezaplacení soudního poplatku či neobstarání si advokáta v některých řízeních vede k zastavení tohoto řízení či k odmítnutí návrhu. Obdobně by přitom bylo zastaveno řízení či byl odmítnut návrh ve věci, na kterou se vztahuje výluka ze soudního přezkumu. V tomto velmi omezeném smyslu lze říci, že nedodržení podmínek pro přístup k soudu má „takový účinek“, jaký by měla „výluka ze soudního přezkumu“, jak o tom hovoří nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17, Procesní záruky v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o azylu, bod 55. Jinak ale podmínky pro přístup k soudu a výluka ze soudního přezkumu nemají shodný účinek a posuzují se odlišně, jak bylo výše vyloženo. Navíc odkazovaný nález neposuzoval tehdy napadené ustanovení jako výluku ze soudního přezkumu, ale jako podmínku pro přístup k soudu (podrobněji viz níže body 100 a 101).

IX.1.c) Vztah mezi omezením přístupu k tzv. jiné právní ochraně a k soudní ochraně

1. 85. Pozornost je nakonec třeba věnovat i tomu, jaký je vztah mezi omezením přístupu ke správnímu orgánu (k tzv. jiné právní ochraně) a k omezení přístupu k navazujícímu soudnímu přezkumu (k soudní ochraně).
2. 86. Rozhodnutí, která zákonodárce svěřil správním orgánům, obecně podléhají soudnímu přezkumu, pokud se na ně nevztahuje výluka. Přístup ke správnímu orgánu zákonodárce může, stejně jako přístup k soudu, omezit stanovením určitých podmínek. Obvykle přitom platí, že podmínka pro přístup ke správnímu orgánu je v konečném důsledku i podmínkou pro přístup k soudu.
3. 87. Nedodrží-li jednotlivec například lhůtu k podání návrhu u správního orgánu, nebude se správní orgán jeho návrhem věcně zabývat. Příkladem je opožděné odvolání. Rozhodnutí správního orgánu (podle něhož je odvolání opožděné) sice podléhá soudnímu přezkumu, ale i správní soudy budou zkoumat jen to, zda byla dodržena stanovená lhůta (tedy zda bylo odvolání skutečně opožděné), a nebudou se zabývat meritem věci. Zákonem stanovená lhůta tudíž omezuje možnost domáhat se rozhodnutí o meritu věci nejen u správního orgánu, ale i u soudu. Kromě omezení přístupu k jiné právní ochraně tak jde v tomto smyslu též o omezení přístupu k soudu.
4. 88. K obdobným závěrům dospěl Ústavní soud v již zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/17, Procesní záruky v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o azylu. Uvedl, že pokud bylo podle tehdy posuzovaného zákonného ustanovení zastaveno správní řízení, bylo možné se proti tomu bránit u správních soudů, ty však mohly posuzovat pouze to, zda byly splněny důvody pro zastavení řízení podle posuzovaného ustanovení. Nemohly se tedy zabývat meritem věci (bod 55 a násl. citovaného nálezu).
5. 89. I z výše uvedeného pravidla ale existují výjimky. Ne každé omezení přístupu ke správnímu orgánu představuje i omezení přístupu k soudu. Ústavní soud například v minulosti dovodil, že omezení možnosti environmentálních spolků účastnit se správních řízení je nezbavuje práva napadat v nich vydaná rozhodnutí u správních soudů; omezení přístupu ke správnímu orgánu se tedy nepromítlo do omezení přístupu k soudu [nález sp. zn. Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. 1. 2021 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.), K omezení účasti tzv. ekologických spolků ve správních řízeních, bod 84]. Těmito závěry se však Ústavní soud nemusí nyní znovu zabývat. V posuzované věci je třeba zkoumat, zda omezení přístupu ke správnímu orgánu omezuje i přístup k navazující soudní ochraně – tedy možnost se u soudu domáhat ochrany v meritu věci.