Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z místopředsedkyně Milady Tomkové a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa (soudce zpravodaje), Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátorka Jitka Seitlová, právně zastoupené JUDr. PhDr. Stanislavem Balíkem, Ph.D., advokátem, sídlem Kolínská 1686/13, Praha 3 - Vinohrady, na zrušení ustanovení § 1 odst. 1 ve slovech ", při získávání práv k pozemkům a stavbám potřebných pro uskutečnění uvedených staveb", § 2f, § 4a včetně poznámky pod čarou č. 15 a přílohy zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu, jako účastníka řízení, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, a vlády, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen "zákon o Ústavním soudu"), se skupina 18 senátorek a senátorů (dále jen "navrhovatelka") domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") zrušil návrhem napadená ustanovení zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), ve znění pozdějších předpisů, spolu s přílohou tohoto zákona, pro jejich rozpor s ústavním pořádkem (dále souhrnně jen "napadená ustanovení", nebo jednotlivě jen "napadené ustanovení" a "napadená příloha"); pro označení tohoto zákona se dále používá zákonodárcem nově zavedený tzv. zkrácený název "liniový zákon" (viz čl. I bod 1 zákona č. 403/2020 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony - dále jen "zákon č. 403/2020 Sb.").
II. Argumentace navrhovatelky
2. Návrh na zrušení napadených ustanovení navrhovatelka odůvodňuje jejich tvrzeným rozporem s čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 36 Listiny s tím, že podle navrhovatelky mají dále "přicházet v úvahu" instituty ochrany nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 Listiny a ochrany podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Navrhovatelka se v návrhu dovolává také principů ochrany nabytých práv a legitimního očekávání, dále pak zákazu retroaktivity a zákazu prohlášení veřejného zájmu zákonem. Navrhovatelka v návrhu připomíná z jejího pohledu relevantní judikaturu Ústavního soudu, z níž v souzené věci za klíčové považuje především nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 (N 130/37 SbNU 641; 327/2005 Sb.), ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/08 (N 56/52 SbNU 555; 124/2009 Sb.) a ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.); z hlediska širších souvislostí je pak v návrhu připomenut nález ze dne 19. 7. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 20/15 (N 127/82 SbNU 61); všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz.
3. Navrhovatelka namítá, že napadená ustanovení liniového zákona (aniž by však mezi nimi blíže rozlišovala) jsou v rozporu s čl. 11 Listiny. Je jimi deklarován veřejný zájem na určitých stavbách obdobným postupem, který Ústavní soud shledal neústavním v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ("jezy na Labi"), kterým zrušil § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, a v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08 ("vzletová a přistávací dráha letiště Praha - Ruzyně"), kterým zrušil zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně. V návaznosti na námitku prohlášení veřejného zájmu zákonem navrhovatelka zdůrazňuje, že v projednávané věci nelze odhlédnout především od napadené přílohy, v níž mají být některé stavby podléhající napadenému § 4a liniového zákona uvedeny natolik konkrétně, že se vyprazdňuje povaha napadených ustanovení jako normativního právního aktu, a ta se stávají aktem kombinovaným s výraznými prvky správního aktu individuálního. Napadená ustanovení, včetně napadené přílohy, tak postrádají rys obecnosti. Navrhovatelka má za to, že i skutkově jsou případy řešené oběma uvedenými nálezy Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a Pl. ÚS 24/08) analogické k souzené věci, přičemž druhý z nich (sp. zn. Pl. ÚS 24/08) "téměř jako by předjímal řešení situace, jež přijetím napadených ustanovení nastala".
4. Navrhovatelka se následně v návrhu k tvrzenému rozporu napadených ustanovení s principy ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a protiústavní retroaktivitě odvolává na východiska argumentace obsažená v bodech 147 až 149 nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, která shledává v plném rozsahu použitelná i na posuzovanou věc.
5. Navrhovatelka se též domáhá provedení tzv. testu proporcionality napadených ustanovení, v němž je podle jejího tvrzení zapotřebí posoudit intenzitu veřejného zájmu na jedné a ochrany vlastnického práva na druhé straně, přičemž je nutné zohlednit i to, že veřejný zájem na postupu předvídaném napadenými ustanoveními není ve všech případech stanovených v příloze liniového zákona stejně intenzivní. Ohledně testu proporcionality navrhovatelka vyzdvihuje nevhodnost paušalizace cestou "mylného apriorismu", ze kterého napadená ustanovení podle navrhovatelky vycházejí, jelikož předpokládají, že všichni vlastníci dotčených pozemků bez rozdílu budou mít nepřiměřené finanční požadavky vylučující řešení dohodou a budou "činit potíže". Navrhovatelka v tomto směru zdůrazňuje, že vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva je i z pohledu veřejného zájmu nejzazším prostředkem (ultima ratio) a pléduje pro použití procesně šetrnějších prostředků pro dosažení deklarovaných cílů, které nebudou vykazovat znaky nátlaku na vyvlastňované dané protiústavním zkrácením vyvlastňovací procedury. Určení výše náhrady za vyvlastnění musí být podle navrhovatelky spravedlivé a k náhradě nemá docházet pod tlakem zmiňovaného zkrácení vyvlastňovacího řízení. Navrhovatelka dále poukazuje na okolnost, že vlastníci nemovitých věcí od účinnosti napadených ustanovení podléhají jinému, pro ně nevýhodnému právnímu režimu, který zatěžuje jejich vlastnictví "vadou", což jim nebylo známo při nabytí těchto věcí, a ani tento vývoj nemohli očekávat do budoucna.
6. Navrhovatelka poukazuje na účelovost legislativního procesu vedoucího k přijetí napadených ustanovení, která byla (vedle dalších nově přijatých ustanovení) do liniového zákona včleněna zákonem č. 169/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále jen "novela liniového zákona"). Podle navrhovatelky tak mělo dojít k obejití standardních postupů platných pro projednání vládních návrhů zákonů, neboť poslanecká zákonodárná iniciativa je institutem určeným pro opoziční poslance, nikoli nástrojem rezortního ministra a koaličních poslanců, kteří si s jeho pomocí, řečeno slovy navrhovatelky, "zjednoduší zákonodárné procedury". Ačkoli okolnosti předložení návrhu novely liniového zákona samy o sobě protiústavnost napadených ustanovení nezakládají, mají podle jejího názoru podtrhovat účelovost "tvrzení veřejného zájmu" s cílem usnadnit orgánům moci výkonné proces přípravy a realizace vybraných staveb na úkor ochrany vlastnických práv dotčených vlastníků nemovitých věcí.
7. Namítanou protiústavnost jednotlivých napadených ustanovení odůvodňuje navrhovatelka v následující posloupnosti (nikoli podle systematiky liniového zákona).
II.1 Námitka protiústavnosti přílohy k liniovému zákonu
8. V napadené příloze liniového zákona navrhovatelka brojí proti výčtu (sc. výběru) staveb dopravní infrastruktury, který nebyl v důvodové zprávě nijak odůvodněn a měl být proveden bez jakýchkoli objektivních kritérií včetně časového hlediska a bez přihlédnutí ke stupni rozestavěnosti té které vybrané stavby. Napadá i nedostatek rozlišování mezi tím, zdali se za stavby v příloze, k nimž se může vztahovat procesní institut mezitímního rozhodnutí, považují jen tzv. novostavby daných staveb, nebo i stavby představované úpravami, opravami či údržbou staveb již dokončených. Měl-li by daný procesní institut mezitímního rozhodnutí dopadat toliko na tzv. novostavby, pak to navrhovatelka považuje za potvrzení teze, že nejde o normativní akt, nýbrž o akt individuální (na jedno použití, rozdíl vybudování či údržby atd.). Měl-li by naopak procesní institut mezitímního rozhodnutí dopadat i na úpravy či opravy uvedených staveb, pak mezi kritérii upravujícími použitelnost institutu mezitímního rozhodnutí podle navrhovatelky chybí např. vyjádření minimálního finančního limitu investičních nákladů, od jehož překročení by bylo možné aplikovat zvláštní režim ve smyslu napadeného § 4a liniového zákona. Navrhovatelka pak k napadené příloze na příkladu regionální železniční trati Otrokovice - Vizovice, která je v příloze zahrnuta jako jediná regionální železniční trať, zatímco srovnatelné trati typu Český Těšín - Frýdek-Místek či Lužná u Rakovníka - Chomutov v napadené příloze chybí, uzavírá tím, že výběr staveb v ní uvedených lze považovat za zcela nahodilý.
II.2 Námitka protiústavnosti § 4a liniového zákona
9. Ustanovení § 4a liniového zákona navrhovatelka považuje z níže uvedených důvodů za protiústavní, a dále zdůrazňuje jeho nejednoznačnost, neseznatelnost, nedomyšlenost a kusost, což nelze překlenout ani ústavně souladným výkladem.
10. Podle navrhovatelky byl ve vymezených vyvlastňovacích řízeních opuštěn princip dvojinstančnosti správního řízení k tíži vyvlastňovaných. Koncepce mezitímního rozhodnutí je v rozporu s požadavky vyplývajícími z čl. 11 odst. 4 Listiny, mezi které navrhovatelka řadí závěr o nepřípustnosti rozfázování procesu vyvlastnění na část týkající se samotného vyvlastnění (tj. výroku o odnětí či omezení vlastnického práva) a část týkající se určení výše náhrady za vyvlastnění. Vydání rozhodnutí o výši náhrady má být časově nepředvídatelné, jelikož zákon nijak neomezuje délku mezidobí mezi odnětím vlastnického práva a rozhodnutím o výši náhrady. Je tím rovněž porušen princip dělby moci z důvodu, že ačkoli soudy nemají mít vytvořeny dostatečné materiální a personální podmínky, aby reálně mohly rozhodovat o případných správních žalobách, popř. kasačních stížnostech, proti mezitímním rozhodnutím v zákonem zkrácených lhůtách v trvání 60 dní, je na ně v důsledku odebrání přezkumné instance ve správním řízení "v podstatě převedena agenda správního řízení".
11. Nadto navrhovatelka proti institutu mezitímního rozhodnutí brojí tak, že má být "ve skutečnosti rozhodnutím ve věci samé, a to rozhodnutím konečným", když rozhodnutím o základu věci by správně bylo pouze rozhodnutí o tom, zda jsou splněny zákonné podmínky pro vyvlastnění, resp. o tom, zdali je žádost vyvlastnitele co do základu důvodná. Až po právní moci takovéhoto (skutečně mezitímního) rozhodnutí o základu věci by mělo následovat rozhodnutí o zbytku věci, které by spočívalo ve výroku o odnětí vlastnického práva a výroku o výši náhrady za vyvlastnění. Poté navrhovatelka vyjadřuje pochybnosti ohledně toho, zdali při určení výše náhrady za vyvlastnění platí subsidiárně zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů (dále též jen "zákon o vyvlastnění"), a zdali je § 4a odst. 5 liniového zákona kogentní či nikoli. V případě závěru o kogentnosti daného ustanovení by totiž podle navrhovatelky bylo tvrzené mezitímní rozhodnutí konečné i ve vztahu k výši náhrady za vlastnění, když by vyvlastňovaný byl povinen akceptovat závěry znaleckého posudku.
II.3 Námitka protiústavnosti § 2f liniového zákona
12. Vůči napadenému § 2f liniového zákona navrhovatelka namítá, že vychází z presumpce realizace zaměřované stavby, tj. z představy, že kde bude již jednou měřeno, popř. prováděn průzkum, tam bude v budoucnu i stavěno. Kdyby však na takovém pozemku, na němž byly provedeny měřící či průzkumné práce, stavba uskutečněna nebyla, byl by vlastník "výrazně omezen" na základě pouhých "velmi předběžných úvah o budoucí stavbě". Toto ustanovení je tak snadno zneužitelné tím, že investor je oprávněn provádět měření a průzkum na vícero v úvahu přicházejících trasách, a to již s vědomím, že na jedné či více z nich stavba realizována nebude. Za situace, kdy ani není zahájeno řízení, kterým se stavba umisťuje anebo povoluje, a nemá být tedy podle navrhovatelky ani "ještě jasně vymezen konkrétní předmět veřejného zájmu", převyšuje intenzita ochrany vlastnického práva intenzitu tvrzeného veřejného zájmu. Nadto v testu proporcionality neobstojí umožnění provádění "průzkumných prací", neboť jejich intenzita je výrazně vyšší než u měření, a ve svých důsledcích může podle navrhovatelky vést až k trvalému znehodnocení pozemku (např. vykácení sadu sice za náhradu, ale bez možnosti celkového obnovení v době života vlastníka).
13. Napadené ustanovení jako celek nečiní žádného rozdílu mezi pozemky a jejich součástmi a má tudíž umožňovat, aby měření a průzkumné práce byly prováděny v bytech a prostorách pro podnikání. V tomto směru shledává navrhovatelka napadený § 2f liniového zákona za rozporný s čl. 12 Listiny, popř. též s čl. 26 Listiny. Tvrzeným deficitem úpravy obsažené v napadeném § 2f liniového zákona má být podle navrhovatelky i absence požadavku na přítomnost vlastníka či nájemce nemovité věci při provádění měření či průzkumných prací a nedostatek vymezení zvláštního režimu provádění takovýchto zásahů, který by zdůrazňoval prvek výjimečnosti takových úkonů (pro srovnání odkazuje navrhovatelka na úpravu "prohlídek advokátní kanceláře v rámci neodkladného úkonu či trestního řízení, při níž je stanovena obligatorní účast zástupce České advokátní komory"). Napadené ustanovení neobsahuje žádná omezení v podobě časového limitu pro měření a průzkumné práce či stanovení podmínky jejich "účelnosti a smysluplnosti", následkem čehož pak nedostatečně chrání vlastníky před jeho zneužitím či nadužíváním.
III. Varianty ústavně konformního řešení napadené právní úpravy
14. Ačkoli si je navrhovatelka podle vlastních slov vědoma toho, že Ústavní soud je toliko tzv. negativní zákonodárce a není oprávněn do napadeného ustanovení jakkoli pozitivně zasahovat, nabízí v samém závěru návrhu "jistou analogii" v úpravě neodkladných úkonů v trestním řízení. Za možnou variantu ústavně konformního řešení (tj. namísto přijetí napadeného § 4a liniového zákona odkazujícího se na konkrétní seznam staveb v napadené příloze) nabízí model, ve kterém by pro tzv. nejvýznamnější stavby byla na základě předem stanovených kritérií v zákoně zakotvena možnost individuálním správním aktem podřadit konkrétní stavbu pod zvláštní režim.
IV. Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
15. Podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu je k podání návrhu na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení oprávněna skupina nejméně 17 senátorů. Posuzovaný návrh podala skupina 18 senátorů tak, jak je patrné z podpisové listiny přiložené k návrhu, na které každý ze senátorů jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje (§ 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu). Podmínku aktivní legitimace tudíž navrhovatelka splňuje.
16. Návrh v době podání obsahoval veškeré zákonem požadované náležitosti a byl přípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu. Současně není dán důvod pro zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu.
17. K následně provedeným změnám v napadené právní úpravě zákony č. 403/2020 Sb. a 284/2021 Sb. a procesním podmínkám řízení o návrhu na jejich přezkum viz podrobně níže sub V a VI. K možnosti souběžného i samostatného napadení ustanovení přílohy liniového zákona viz blíže IX.6.
V. Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice k obsahu návrhu
18. Ústavní soud vyzval postupem podle § 69 zákona o Ústavním soudu Poslaneckou sněmovnu a Senát (jako účastníky řízení) a vládu spolu s veřejnou ochránkyni práv (jako případné vedlejší účastníky řízení) k tomu, aby se rozhodli, zda do řízení vstoupí a aby se popřípadě vyjádřili k obsahu návrhu.
19. Veřejná ochránkyně práv oznámila Ústavnímu soudu přípisem doručeným dne 12. 4. 2019, že do řízení o návrhu ve smyslu § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nevstoupí.
V.1 Vyjádření Poslanecké sněmovny
20. Vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 23. 4. 2019 se týká pouze formálních aspektů legislativního procesu, který vedl k přijetí napadených ustanovení. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvedla, že návrh novely liniového zákona, která napadená ustanovení do právního řádu vložila, předložila v Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 31. 1. 2018, přičemž tento návrh byl projednáván pod číslem sněmovního tisku 76/0. V prvém čtení návrhu zákona konaném ve dnech 2. a 6. 3. 2018 byl návrh přikázán k projednání hospodářskému výboru a ústavně právnímu výboru. Hospodářský výbor návrh zákona projednal a dne 4. 5. 2018 vydal usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk 76/6. Ústavně právní výbor návrh zákona projednal a dne 15. 5. 2018 vydal usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk 76/7. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 30. 5. 2018 na 13. schůzi Poslanecké sněmovny, když souhrn podaných pozměňovacích návrhů byl zpracován jako sněmovní tisk 76/8 a dne 1. 6. 2018 rozeslán poslancům. Ve třetím čtení byl návrh zákona projednáván dne 29. 6. 2018 na 16. schůzi Poslanecké sněmovny, kde byl schválen v hlasování č. 70 (usnesení č. 297), přičemž z přítomných 160 poslanců hlasovalo pro návrh zákona 156 poslanců a proti žádný. Následně byl dne 2. 7. 2018 návrh zákona Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu, který jej dne 18. 7. 2018 projednal a schválil (usnesení č. 443). K podpisu prezidentu republiky byl zákon doručen dne 20. 7. 2018 a dne 1. 8. 2018 jím byl zákon podepsán. Zákon byl publikován ve Sbírce zákonů v částce 86 pod č. 169/2018 Sb. Z uvedeného podle Poslanecké sněmovny plyne, že novela liniového zákona byla řádně schválena, podepsána prezidentem republiky a publikována. Podle názoru Poslanecké sněmovny pak nelze jinak než dojít k závěru, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení o souladu napadených ustanovení "s Ústavou a naším právním řádem" s tím, že posouzení ústavnosti zákona je však na Ústavním soudu, který o této otázce rozhodne.
V.2 Vyjádření Senátu
21. Senát na úvod svého vyjádření ze dne 24. 4. 2019 podrobně rekapituluje obsah návrhu navrhovatelky (bod I vyjádření). Bod II vyjádření Senátu obsahuje citaci znění napadených ustanovení. V bodě III vyjádření je shrnut průběh projednání a schvalování novely liniového zákona v Senátu. Návrh byl doručen Senátu dne 2. 7. 2018 a organizační výbor jej k projednání přikázal výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výboru garančnímu. Ten jej projednal dne 11. 7. 2018 na své 27. schůzi (usnesení č. 218) a doporučil jej Senátu ke schválení ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Dalším senátním výborem, kterému byl návrh přikázán, byl ústavně-právní výbor, který jej též dne 11. 7. 2018 svým usnesením č. 126 doporučil ke schválení ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Posledním výborem, kterému byl návrh přikázán, byl výbor pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, který taktéž doporučil schválení návrhu ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou na své 19. schůzi konané dne 17. 7. 2018 usnesením č. 119. Senát zařadil daný tisk na svoji 16. schůzi a projednal jej dne 18. 7. 2018, přičemž k návrhu zákona proběhla rozsáhlá rozprava. Mezi nejvíce diskutované body patřila také napadená ustanovení vymezená navrhovatelkou v návrhu. Senát dále ve svém vyjádření cituje projevy některých senátorů a jejich argumenty pro a proti přijetí novely liniového zákona. Senát po ukončení obecné rozpravy návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou dne 18. 7. 2018 v hlasování č. 16 schválil, když se pro něj z 69 přítomných senátorů vyslovilo 50 pro a 2 byli proti. V závěru vyjádření Senát vyslovil přesvědčení, že při projednávání novely liniového zákona postupoval v mezích jemu ústavně svěřené kompetence a při dodržení ústavně předepsaného postupu, přičemž samotné posouzení ústavnosti napadených ustanovení ponechává na Ústavním soudu.
V.3 Vyjádření vlády
22. Vláda přijala dne 29. 4. 2019 usnesení č. 282, kterým schválila svůj vstup do řízení o návrhu, navrhla jeho zamítnutí a zmocnila ministryni spravedlnosti, aby ve spolupráci s ministrem dopravy vypracovala a zaslala vyjádření vlády k návrhu navrhovatelky.
23. V tomto vyjádření vláda formuluje shrnující stanovisko, podle kterého jsou napadená ustanovení v souladu s ústavním pořádkem, přičemž jsou nejvhodnějším prostředkem k dosažení legitimního cíle, tj. k podstatnému zefektivnění procesu vyvlastnění práv k pozemkům nebo stavbám nezbytným k realizaci staveb dopravní infrastruktury potřebným k rozvoji hospodářského blahobytu země. Vláda následně i pomocí vybraných dat, týkajících se trvání přípravných či povolovacích procesů při výstavbě určitých úseků dálnic v České republice, poukazuje na společenskou a hospodářskou podstatu problematiky vyvlastňovacích řízení, když jejich nepřiměřená délka je i nadále zásadní překážkou realizace veřejně prospěšných staveb, přičemž ani speciální ustanovení obsažená v § 3a až 3c liniového zákona včleněná do tohoto zákona předchozími novelami nepřispěla k odblokování uvedeného stavu. Jako dva konkrétní případy zpožděných realizací uvádí vláda výstavbu dálničních úseků D1 Přerov - Říkovice a dálnice D11 Hradec Králové - Smiřice. Podle vlády vlastnické právo není právem absolutním, nýbrž plní i jiné funkce; v této souvislosti se vláda ve vyjádření odvolává na nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/02 (N 59/36 SbNU 631; 211/2005 Sb.).
24. Problematičnost procesu přijetí novely liniového zákona (viz sub 6) vláda odmítá s poukazem na čl. 41 Ústavy, který byl využit skupinou poslanců reprezentujících všechny politické strany tehdy zastoupené v Poslanecké sněmovně. Poslanecký návrh novely liniového zákona však podle čl. 44 odst. 1 Ústavy projednala i vláda a vyslovila s ním souhlas. Vzhledem k tomu byla novela liniového zákona přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence i ústavně předepsaným způsobem.
25. O prohlášení veřejného zájmu zákonem a navrhovatelkou namítanému rozporu napadených ustanovení s čl. 11 Listiny vláda uvádí, že argumentace odvolávající se na prejudikaturu Ústavního soudu představovanou nálezy ze dne 28. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 24/04 a ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/08 je v projednávané věci argumentací zcela nepřiléhavou. Na rozdíl od případů řešených uvedenými nálezy totiž novela liniového zákona napadenými ustanoveními (a ani jinými ustanoveními) existenci veřejného zájmu u jakékoli stavby neprohlašuje, a to ani nepřímo. Vláda naopak zdůrazňuje, že i ve vyvlastňovacích řízeních spadajících do režimu zákona o urychlení výstavy platí, že veřejný zájem na vyvlastnění musí být prokázán v každém případě jednotlivě (§ 4 odst. 2 zákona o vyvlastnění).
26. Namítané porušení principu ochrany nabytých práv, legitimního očekávání a zákazu retroaktivity není podle vlády blíže rozvedeno a z návrhu není vůbec zřejmé, v čem by měla nepřípustná retroaktivita napadených ustanovení spočívat. Vláda má na rozdíl od navrhovatelky za to, že v napadených ustanoveních nelze "nalézt ani známku nepřípustného retroaktivního působení" a že do postavení adresátů je napadenými ustanoveními zasahováno přiměřeným způsobem, který je odůvodněný a nezbytný.
27. Možnost využití procesního institutu mezitímního rozhodnutí podle § 4a liniového zákona vláda obhajuje tím, že jeho vydání ve vyvlastňovacím řízení na žádost vyvlastnitele je podmíněno (a) závěrem vyvlastňovacího úřadu o tom, že jsou splněny podmínky vyvlastnění (§ 3 až 5 zákona o vyvlastnění) s výjimkou určení výše náhrady za vyvlastnění, (b) potřebností dotčeného pozemku nebo stavby pro uskutečnění stavby dopravní infrastruktury ve smyslu § 1 odst. 2 liniového zákona (c) vymezením dané stavby v zásadách územního rozvoje a zároveň (d) jejím zařazením do napadené přílohy. Tyto čtyři podmínky pak podle názoru vlády "fakticky vedou k minimalizaci počtu potenciálních adresátů z řad vlastníků nemovitostí".
28. Námitku nedostatku obecnosti v souvislosti se jmenovitým výčtem staveb dopravní infrastruktury obsaženým v napadené příloze vláda vyvrací s tvrzením, že "všechna ustanovení liniového zákona (vč. jeho přílohy) jsou formulována obecně a dopadají na konkrétně neurčený okruh případů a adresátů", přičemž příloha liniového zákona podle vlády nespecifikuje konkrétní pozemky a stavby, kterých se mohou týkat vyvlastňovací řízení, v nichž lze přistoupit k vydání mezitímního rozhodnutí podle napadeného § 4a liniového zákona. Nedochází tak k záměně normativního správního aktu s individuálním správním aktem. Taxativní výčet staveb dopravní infrastruktury v příloze naopak podle názoru vlády přispěje "k preventivnímu vyloučení potenciální ‚svévole' moci výkonné, která by např. spočívala v příliš extenzivním stanovení počtu dopravních staveb, na které lze § 4a liniového zákona aplikovat, podzákonným právním předpisem". Napadená příloha pak má též určovat slovy vlády "prostorovou působnost zákona prostřednictvím stanovení uzavřeného výčtu staveb dopravní infrastruktury obecně slovně vymezených v příloze zákona", popř. prostorovou působnost "speciálního procesního postupu pro určitý typ staveb". V této souvislosti vláda upozorňuje, že stanovení prostorové působnosti zákona formou slovního vymezení a orientačního grafického znázornění hranic obsažených v příloze zákona má být běžnou a Ústavním soudem aprobovanou praxí - k tomuto závěru vláda odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 18/17 (261/2018 Sb.). K samotnému výběru staveb do napadené přílohy vláda uvádí, že jde "především" o trasy dálnic, silnic I. třídy a drah (místně ohraničených jejich začátkem a koncem), které jsou uvedeny v strategických dokumentech České republiky pro oblast dopravy a územního rozvoje, a zároveň o stavby, které jsou "ve většině případů" zahrnuty do transevropské dopravní sítě [ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. 12. 2013 a č. 1316/2013 z téhož dne]. Vláda ve vyjádření cituje též z projevu poslance Ing. Martina Kolovratníka, který byl zástupcem předkladatelů návrhu zákona, proneseného v obecné rozpravě, během kterého vysvětloval, jak se tvořil výčet staveb v napadené příloze v konzultaci s jednotlivými investory a jak složitě se ohledně jeho konečné verze tvořil poslanecký konsenzus.
29. K námitkám směřujícím vůči samotné koncepci mezitímního rozhodnutí vláda uvádí, že na straně navrhovatelky patrně dochází k určitému nepochopení a napadený právní institut proto podrobně ve svém vyjádření vysvětluje. Podle vlády bylo za účelem dosažení urychlení výstavby dopravní infrastruktury záměrem zákonodárců vytvořit (při využití standardního institutu mezitímního rozhodnutí podle § 148 správního řádu) ve vyvlastňovacím řízení procesní prostor pro vydání dvou meritorních rozhodnutí, která bude možno samostatně přezkoumat, a mezi jejichž vydáním může být výraznější časový odstup. Tento záměr má navazovat na stav, kdy i ve vyvlastňovacím řízení vedeném v obecném režimu zákona o vyvlastnění jsou v rozhodnutí ve věci samé obsaženy dvě samostatné výrokové části, tj. výrok o vyvlastnění a výrok o náhradě za vyvlastnění, k jejichž vydání lze nicméně přistoupit jen společně, a až v okamžiku ukončení dokazování o výši náhrady za vyvlastnění (což je podle názoru vlády obvykle nejspornější a nejnáročnější fáze většiny vyvlastňovacích řízení). Institut mezitímního rozhodnutí má takto umožnit finálně a samostatně rozhodnout o vyvlastnění vydáním mezitímního rozhodnutí dříve, což investorům dopravní infrastruktury (v postavení vyvlastnitelů) přinese výrazné zrychlení procesu dosažení právní jistoty ohledně vlastnictví dané nemovitosti potřebné pro realizaci dané stavby. Vláda v této souvislosti připomenula, že novela liniového zákona se nakonec odklonila od původně poslanci navrhovaného institutu "předběžné držby", který byl podle vlády skutečně ve svých důsledcích řešením komplikovaným a ve srovnání s institutem mezitímního rozhodnutí řešením nesystematickým.
30. K navrhovatelkou namítanému rozporu zavedení mezitímního rozhodnutí s čl. 11 odst. 4 Listiny z důvodu rozfázování vyvlastnění na dřívější rozhodnutí o vyvlastnění a pozdější rozhodnutí o výši náhrady vláda za prvé argumentuje tím, že i obecný zákon o vyvlastnění připouští časovou prodlevu mezi právními účinky rozhodnutí o vyvlastnění a rozhodnutím o výši náhrady (srov. § 25 odst. 2 zákona o vyvlastnění), a za druhé tím, že byla-li do liniového zákona souběžně včleněna nová povinnost vyvlastnitele uhradit vyvlastňovanému na základě mezitímního rozhodnutí odborně stanovenou zálohu na náhradu za vyvlastnění (§ 4a odst. 5 a 7 liniového zákona), je ústavní konformita zvoleného řešení ještě dále posílena.
31. K nesouhlasu navrhovatelky s vyloučením odvolání proti mezitímnímu rozhodnutí vláda uvádí, že dvojinstančnost správního řízení není ústavním požadavkem, a zvolené řešení je tudíž bez dalšího přijatelné (možnost soudního přezkumu mezitímního rozhodnutí zůstává nedotčena). Tento názor je zastáván také v judikatuře Nejvyššího správního soudu, z jehož rozsudků je vládou odkazováno na rozsudky ze dne 25. 10. 2005 sp. zn. 2 As 47/2004 a ze dne 25. 5. 2011 sp. zn. 2 As 37/2011. V tomto směru vláda odkazuje též na judikaturu Ústavního soudu, a to konkrétně na nálezy ze dne 19. 10. 2004 sp. zn. II. ÚS 623/02 a ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 21/04, z nichž má vyplývat, že ani Ústavní soud nepovažuje dvojinstančnost správního řízení za princip garantovaný Listinou či Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
32. Při vypořádání navrhovatelkou vznesených námitek k § 2f liniového zákona (sub 12 a 13) upozorňuje vláda na skutečnost, že právní řád již obsahuje řadu srovnatelných ustanovení, která jsou v praxi bez obtíží aplikována. Příkladmo vláda odkazuje na § 7 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, ve znění pozdějších předpisů, § 9 zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a její nápravě, ve znění pozdějších předpisů, § 24, 25, 57, 58, 60 a 76 zákona č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů, § 31 a 34 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, a § 60 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Dále vláda odkazuje na § 104 odst. 6 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), z něhož i cituje. Vyjádření vlády se v daném bodě dovolává nálezu Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.), kterým se Ústavní soud kladně vyjádřil k možnosti zásahu do obydlí provozovatelů spalovacích stacionárních zdrojů (kotlů na tuhá paliva) při ochraně ovzduší a nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 652/06 (N 202/47 SbNU 613), v němž se Ústavní soud, mimo jiné, kladně vyslovil k ústavnosti § 60 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, který ukládá vlastníkům pozemků sousedících s vodním dílem za stanovených podmínek umožnit vstup a vjezd na pozemky těm, kteří zajišťují provoz nebo provádějí údržbu těchto vodních děl.
33. Vláda zdůrazňuje, že text napadeného § 2f liniového zákona je formulován přiměřeně a že zásahy do vlastnického práva k dané nemovitosti minimalizuje na nejmenší možnou míru. Provedení průzkumných prací a měření je nezbytnou podmínkou nejen pro kvalitu přípravy potřebné dokumentace, ale např. i pro posouzení, zda je v daném místě vhodné podloží z pohledu budoucí bezpečnosti stavby dopravní infrastruktury, ochrany spodních vod či chráněných živočichů. Z povahy věci se bude jednat především o průzkum terénu a nelze proto sdílet obavy navrhovatelů, že půjde o vstupy do bytů či prostorů pro podnikání (ačkoli ani tuto variantu nelze zcela vyloučit např. u tunelových staveb pod budovami zastavěným územím). Ustanovení § 2f liniového zákona podle vlády obsahuje dostatečné pojistky proti jeho zneužití oprávněnými investory či jimi zmocněnými osobami (tj. předchozí písemné oznámení vlastníkovi o provedení měření či průzkumu, povinnost co nejvíce šetřit práv vlastníků nemovitostí při provádění měření či průzkumu, povinnost uvést pozemek do původního stavu po ukončení měření či průzkumu, povinnost nahradit újmu na majetku vlastníkovi či uživateli ve výši dvojnásobku částky zjištěné podle zákona o oceňování majetku). Vláda následně ve vyjádření s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.) provádí tzv. test proporcionality napadeného ustanovení, a na rozdíl od navrhovatelky má za to, že v daném testu napadený § 2f liniového zákona obstojí. Stejně tak podle vlády napadený § 2f liniového zákona obstojí v tzv. testu kvality zákona ve smyslu čl. 8 Úmluvy užívaného Evropským soudem pro lidská práva.
34. Vláda proto navrhla, aby s ohledem na výše uvedené Ústavní soud návrh zamítl.
35. Vláda se ve vyjádření věnuje i rozporování navrhovatelkou předestřené modelové situace, k níž by mohlo v důsledku tvrzených mezer a rozporů v úpravě zavedené novelou liniového zákona v praxi docházet, nicméně provedení rekapitulace výkladu vlády k těmto bodům nepovažuje Ústavní soud pro účely posouzení návrhu za potřebné.
V.4 Replika navrhovatelky
36. Ústavní soud zaslal všechna výše shrnutá vyjádření zástupci navrhovatelky na vědomí a k případné replice.
37. Navrhovatelka v replice uvedla, že k vyjádření Poslanecké sněmovny námitky nemá.
38. K vyjádření Senátu navrhovatelka doplnila dílčí citace z projevů tehdejší senátorky JUDr. Elišky Wagnerové, Ph.D., a senátora RNDr. Miloše Vystrčila k návrhu novely liniového zákona pronesené na schůzi Senátu konané dne 18. 7. 2018, v nichž se kriticky vyjadřovali k některým otázkám (všeobecný konsenzus, zvláštnost mezitímního rozhodnutí, obecnost zákona podle právní teorie, postup ministerstva dopravy a ministra dopravy) souvisejícím s daným návrhem zákona (s odkazem na stenozáznam z 16. schůze Senátu 11. funkčního období konané dne 18. 7. 2018, dostupný na https://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasovani?action=steno&O=11&IS=6073&D=18.07.2018).
39. Ve vyjádření vlády navrhovatelka především zpochybňuje argument, že napadená ustanovení mají být nejvhodnějším prostředkem k dosažení legitimního cíle, kterým je podstatné zefektivnění procesu vyvlastnění práv k pozemkům nebo stavbám nezbytným k realizaci staveb dopravní infrastruktury, které jsou potřebné k rozvoji hospodářského blahobytu země. Apel vlády na Ústavní soud, aby při přezkumu napadených ustanovení přihlížel též k této "materiální stránce problematiky", není podle navrhovatelky opodstatněný.
40. Z obsahu repliky lze dovodit, že navrhovatelka nesouhlasí s tím, že by (jedinou) příčinou např. pomalé výstavby dálnic bylo nedokonalé zákonodárství upravující proces vyvlastnění, nýbrž jí mají být také nedostatky v činnosti příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic ČR, které je v této oblasti v postavení oprávněného investora. Jako příklady dálničních staveb, v nichž dochází ke zpoždění realizace z řady důvodů odlišných od těch majících původ ve vyvlastňovacích řízeních, navrhovatelka podrobně uvádí časové údaje s milníky přípravných prací na úsecích dálnice D1 0136 Přerov - Říkovice a D11 1106 Hradec Králové - Smiřice, kde přípravné práce (včetně potřebných povolovacích procesů) trvají více než 20 let.