Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaje), Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jedná senátor Tomáš Jirsa, právně zastoupené JUDr. PhDr. Stanislavem Balíkem Ph.D., advokátem se sídlem Kolínská 1686/13, Praha 3, na zrušení § 304c odst. 1 věty třetí zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 38/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky, jehož jménem jednají Poslanecká sněmovna a Senát, jako účastníka řízení, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
1. Skupina 17 senátorů, za kterou jedná senátor Tomáš Jirsa (dále jen "navrhovatelka"), se v řízení o zrušení zákonů podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") ve spojení s § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení § 304c odst. 1 věty třetí zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 38/2021 Sb. (dále jen "o. s. ř."), která zní: "Peněžní ústav nemá právo na úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu." (dále jen "napadené ustanovení"), a to pro její rozpor s čl. 1, čl. 11 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě").
II. Argumentace navrhovatelky
2. Navrhovatelka v prvé řadě poukazuje na souvislosti procesu přijetí napadeného ustanovení. Uvádí, že vzhledem k tomu, že napadené ustanovení bylo přijato na základě pozměňovacího návrhu, není k němu důvodová zpráva, a to včetně předpokládaných hospodářských a finančních dopadů navrhované právní úpravy na státní rozpočet, na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady a dopady na životní prostředí. Z obecné části důvodové zprávy k výrazně odlišnému textu zákona, než v jakém byl přijat, se přitom podává, že náklady půjdou na vrub Ministerstva spravedlnosti.
3. Tím, že byl přijat výrazně odlišný text zákona oproti vládnímu návrhu a že tento text je vesměs textem pozměňovacích návrhů, nemá napadené ustanovení z hlediska posouzení zákonodárného procesu daleko k tzv. přílepku. To i proto, že napadené ustanovení je svojí povahou ustanovením veřejnoprávním, které podstatně zasahuje do soukromoprávního vztahu. Stát zákonem stanovil smluvní přímus peněžnímu ústavu, který je soukromoprávním subjektem a podnikatelem. Ač je napadené ustanovení novelizací procesního předpisu, je svojí povahou ustanovením hmotněprávním, a je tedy fakticky nepřímou novelou zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen "občanský zákoník"), jehož novelizace však vládním návrhem nebyla navrhována.
4. Podle navrhovatelky napadené ustanovení zvýhodňuje třetí osoby - povinné, tj. dlužníky v exekuci či v řízení o výkonu rozhodnutí, čímž upřednostňuje formálně nevyslovený veřejný zájem na ochranu těchto osob na úkor subjektů podnikajících v oblasti peněžnictví a bankovnictví. Zvýhodňuje rovněž povinné oproti dalším subjektům, jimž vedou peněžní ústavy nechráněné účty za úplatu.
5. V rámci testu proporcionality navrhovatelka tvrdí, že povinný, resp. dlužník, je jistě v tíživé sociální situaci, nicméně v té se mohou ocitnout i další osoby, např. starobní důchodci s minimálními důchody, osoby evidované na Úřadu práce České republiky jako uchazeči o zaměstnání apod. Spočíval-li by veřejný zájem v pomoci sociálně slabším a potřebným, tak je napadené ustanovení selektivním a neodůvodněným výběrem jen dílčí skupiny potřebných osob. Napadené ustanovení pak ani nečiní rozdílu mezi dlužníkem, který způsobil zaviněné škody, ublížil na zdraví apod., a povinnou, která je manželkou zadluženého gamblera, jež se o dluzích dozvěděla až z exekučního příkazu, apod.
6. Navrhovatelka následně odkazuje na nález ze dne 14. 1. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 22/19 (N 3/98 SbNU 22; 28/2020 Sb.), týkající se odměny advokáta jako ustanoveného opatrovníka, a cituje z něj výňatky. Veřejným zájmem podle navrhovatelky je nepochybně to, aby bylo zabráněno protizákonným excesům při provádění exekuce či soudního výkonu rozhodnutí. K tomu, aby se předcházelo takovým excesům, jsou k dispozici instituty kárného řízení proti soudci či soudnímu exekutorovi, náhrady škody za nesprávný úřední postup apod. V této souvislosti odkazuje navrhovatelka na nález ze dne 27. 11. 2007 sp. zn. II. ÚS 1331/07 (N 207/47 SbNU 255), z něhož má vyplývat, proč by cíle, tedy zájmu na ochranu povinných proti protizákonné exekuci, mělo být dosaženo cestou řádného fungování státu a samosprávy soudních exekutorů. Proto je napadeným ustanovením použitý prostředek nepřiměřený.
7. Posuzovaná věc má podle navrhovatelky přesah nad rámec abstraktní kontroly norem napadeného ustanovení. Bylo-li by totiž napadené ustanovení shledáno ústavně konformním, byla by tím otevřena cesta k jakýmkoliv svévolným zásahům do práv třetích osob (např. tím, že by povinným musel dopravce poskytnout slevu na jízdném, dodavatel energií na ceně elektřiny a plynu, provozovatel soukromé školy na školném atp.).
8. Nelze podle navrhovatelky rovněž odhlédnout od toho, že napadené ustanovení je regulací cen, která je obdobná regulaci nájemného, k níž se Ústavní soud rekapitulačně vyjádřil v nálezu ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.). S ohledem na běžnou výši poplatků za zřízení a vedení účtu není možné ani na jedné straně soukromoprávního vztahu předpokládat tzv. rdousící efekt, protože povinnost platit za vedení chráněného účtu stejně, jako se platí za vedení účtu nechráněného, není položkou, která by citelně zasáhla do rozpočtu povinného. Účet u peněžního ústavu přináší s sebou navíc možnost platební karty či elektronického bankovnictví, což v současné době výrazně zvyšuje možnost zajištění životních potřeb (např. nákup potravin v době trvání karantény).
9. I peněžní ústav je jistě s to nést ze svého náklady na bezplatné vedení chráněných účtů, nicméně nelze přehlédnout agendu s tím spojenou, která je na straně peněžního ústavu daleko rozsáhlejší než u povinného. Může konečně nastat i disproporce mezi počtem chráněných účtů u tradičních peněžních ústavů a ústavů nově vzniklých. Navrhovatelka shrnuje, že napadené ustanovení není opodstatněnou, přiměřenou a rozumnou úpravou. Nelze podle ní také pominout, že chráněný účet si může povinný zřídit i u peněžního ústavu, který nebyl při vymáhání pohledávky poddlužníkem, tedy do řízení vstupuje, pokud do něj vůbec vstupuje, za jeho průběhu.
III. Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
10. Podle čl. 88 odst. 1 Ústavy ve spojení s § 64 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu má právo podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení skupina nejméně 17 senátorů. Návrh v této věci podala skupina 17 senátorů a v souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý z nich jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy navrhovatelka splňuje.
11. Ústavní soud nicméně nepřehlédl, že pro napadenou právní úpravu, vloženou zákonem č. 38/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, ve znění pozdějších předpisů, hlasovali následující senátoři a senátorka navrhující nyní její zrušení: Martin Červíček, Ladislav Faktor, Tomáš Goláň, Hynek Hanza, Jitka Chalánková, Ladislav Chlupáč, Tomáš Jirsa, Pavel Karpíšek, Michal Kortyš, Jiří Oberfalzer, Leopold Sulovský, Jaroslav Větrovský, Vladislav Vilímec a Jaroslav Zeman. Ostatní navrhující senátoři, tj. Lumír Aschenbrenner, Rostislav Koštial a Tomáš Třetina, se předmětného hlasování vůbec nezúčastnili. Ačkoli Ústavní soud nijak nezpochybňuje možnost změny názoru členů zákonodárného sboru na ústavnost určité právní úpravy, znovu připomíná svůj apel na zákonodárce, aby se případnou protiústavností zákonů důsledně zabývali právě již v průběhu legislativního procesu a nemuseli následně již platnou, účinnou a v právní praxi aplikovanou právní úpravu, kterou sami pomohli prosadit, napadat před Ústavním soudem [srov. bod 25. odůvodnění nálezu ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.) nebo bod 39. odůvodnění nálezu ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 11/17 (N 228/87 SbNU 663; 60/2018 Sb.)].
12. Návrh obsahuje i další zákonem požadované náležitosti, je přípustný ve smyslu § 66 zákona o Ústavním soudu i projednatelný (a contrario § 67 téhož zákona).
IV. Průběh řízení před Ústavním soudem
13. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu i Senát, vládu spolu s Veřejným ochráncem práv jako potenciální vedlejší účastníky řízení a Českou národní banku k vyjádření. Vláda i Veřejný ochránce práv Ústavní soud informovali, že do řízení nevstupují.
IV. 1 Vyjádření Poslanecké sněmovny
14. Poslanecká sněmovna (prostřednictvím její předsedkyně) ve svém vyjádření zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu. Napadené ustanovení bylo do občanského soudního řádu vloženo zákonem č. 38/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 119/2001 Sb., kterým se stanoví pravidla pro případy souběžně probíhajících výkonů rozhodnutí, ve znění pozdějších předpisů. Návrh zákona později vyhlášeného pod č. 38/2021 Sb. (dále jen "návrh zákona") předložila Poslanecké sněmovně skupina poslanců dne 28. 8. 2020. Návrh zákona byl dne 31. 8. 2020 rozeslán poslancům jako sněmovní tisk č. 986/0 v osmém volebním období.
15. První čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 7. 10. 2020, kdy jej Poslanecká sněmovna přikázala k projednání ústavně právnímu výboru. Uvedený výbor návrh zákona projednal dne 21. 10. 2020 a vydal usnesení, jež bylo publikováno pod číslem sněmovního tisku 986/2. Druhé čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 23. 10. 2020, ve kterém proběhla obecná i podrobná rozprava. Pozměňovací návrhy k návrhu zákona vzešlé z dosavadního legislativního procesu byly zpracovány a publikovány pod číslem sněmovního tisku 986/3. Poslanecká sněmovna projednala návrh zákona ve třetím čtení dne 13. 11. 2020 a s návrhem zákona vyslovila souhlas. V závěrečném hlasování (hlasování č. 329) hlasovalo z přítomných 99 poslankyň a poslanců 87 hlasy pro a jedním hlasem proti. Napadené ustanovení bylo schváleno ve znění pozměňovacího návrhu podaného Kateřinou Valachovou, jenž byl v souhrnu pozměňovacích a jiných návrhů (sněmovní tisk č. 986/3) uveden pod označením D2.
16. Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 24. 11. 2020, který jej projednal dne 17. 12. 2020 na své 3. schůzi a vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (usnesení Senátu č. 90 z 3. schůze konané dne 17. 12. 2020). Poslanecká sněmovna projednala návrh zákona vrácený Senátem dne 19. 1. 2021, kdy v závěrečném hlasování (hlasování č. 34) schválila návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátem; z přítomných 158 poslankyň a poslanců hlasovalo 143 pro a nikdo nehlasoval proti. Prezident republiky návrh zákona podepsal dne 22. 1. 2021. Následně byl návrh zákona dne 3. 2. 2021 vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 17 pod číslem 38/2021 Sb.
IV. 2 Vyjádření Senátu
17. Senát ve svém vyjádření (učiněném prostřednictvím předsedy Senátu) nejprve uvádí, že návrh zákona obsahující úpravu tzv. chráněného účtu byl v Poslanecké sněmovně předložen jako návrh poslanecký. V tomto původním návrhu § 304c odst. 1 věta třetí o. s. ř. zněla: "Peněžní ústav nemá ze smlouvy o účtu od povinného právo na úplatu". V průběhu zákonodárného procesu byl posléze přijat pozměňovací návrh, který větu třetí § 304c odst. 1 o. s. ř. upravil do platného znění. V rozpravě k tomuto návrhu přitom zaznělo, že jde o formulační změnu vycházející z požadavku České národní banky.
18. Návrh zákona byl Senátu postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 24. 11. 2020. V Senátu byl návrh zákona projednáván jako tisk č. 8 třináctého funkčního období. Návrh zákona projednal ústavně-právní výbor dne 9. 12. 2020. Obsah § 304c odst. 1 věty třetí o. s. ř. nebyl sám o sobě tématem rozpravy, hlavním tématem byly pozměňovací návrhy předložené senátorkou Annou Hubáčkovou (zřízení a vedení chráněného účtu) a senátorem Michaelem Canovem (místní příslušnost soudních exekutorů). Pozměňovací návrh senátorky Anny Hubáčkové přitom představoval alternativní komplexní úpravu chráněného účtu, která oproti jiným odchylkám od předlohy postoupené Poslaneckou sněmovnou obsahovala i značně odlišný mechanismus svázání chráněného účtu s existujícím účtem povinného u peněžního ústavu včetně řešení podmínek, za nichž má být chráněný účet veden. I tato alternativní úprava nicméně v navrhovaném § 304c odst. 3 věty první o. s. ř. stanovila, že peněžní ústav nemá právo na úplatu za zřízení chráněného účtu. Pro přijetí tohoto pozměňovacího návrhu v rozpravě plédoval i přítomný zástupce České bankovní asociace. Ústavně-právní výbor usnesením č. 10 doporučil Senátu návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s tímto pozměňovacím návrhem.
19. Senát se návrhem zákona zabýval na své 3. schůzi dne 17. 12. 2020. Jak v rámci vystoupení zpravodaje ústavně-právního výboru, tak dalších senátorů v obecné rozpravě k návrhu zákona, byl návrh postoupený Poslaneckou sněmovnou široce konfrontován s alternativním pozměňovacím návrhem vtěleným do usnesení ústavně-právního výboru. Otázka bezúplatnosti zřízení, případně vedení chráněného účtu, opět nebyla samostatným tématem. Rozprava se vedla v duchu vážení odlišných ideových a systémových východisek obou návrhů. Všichni vystupující senátoři pak projevili podporu pozměňovacímu návrhu ústavně-právního výboru, a to i s odkazem na souhlasné stanovisko nejen České bankovní asociace, ale i některých zástupců neziskového sektoru zabývajících se dluhovým poradenstvím. Po ukončení podrobné rozpravy byl přijat pozměňovací návrh obsažený v usnesení ústavně-právního výboru, tedy alternativní úprava chráněného účtu (z přítomných 66 senátorů a senátorek bylo 65 pro, proti nikdo, jeden se zdržel). V hlasování č. 82 přijal Senát usnesení č. 90, jímž návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně ve znění přijatého pozměňovacího návrhu. Pro návrh se z přítomných 67 senátorů a senátorek vyslovilo 67. Senát závěrem konstatuje, že při projednání návrhu zákona postupoval v mezích Ústavou předepsaných pravomocí a ústavně souladným způsobem.
IV. 3 Vyjádření České národní banky
20. O vyjádření podle § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona o Ústavním soudu požádal Ústavní soud i Českou národní banku.
21. Česká národní banka ve svém vyjádření uvedla, že peněžní ústav (který Česká národní banka označuje ve svém vyjádření jen jako banku), jenž vede exekučně obstavený účet, má ohledně chráněného účtu vůči svému klientovi - majiteli exekučně obstaveného účtu smluvní přímus. Protože dlužník v exekuci může službu chráněného účtu čerpat pouze u banky, která mu vede exekučně obstavený účet, musel zákon stanovit podmínky, včetně cenových, jimiž se chráněný účet bude řídit (aby banky nemohly při stanovení těchto podmínek využít skutečnosti, že klient se nemůže obrátit na konkurenční banku, a aby soudy nebyly následně zahlceny žalobami na nepřiměřenost těchto podmínek či určení obsahu smlouvy).
22. Napadené ustanovení stanoví, že se u chráněného účtu má jednat o stejné podmínky, jimiž se řídí exekučně obstavený účet a že podmínky vedení exekučně obstaveného účtu se nesmí měnit v závislosti na tom, zda je či není na něj veden výkon rozhodnutí. Při stanovení povinnosti bance, že chráněný účet musí být zřízen a veden zdarma, vycházel zákonodárce z vnímání klienta, pro nějž je chráněný účet jen jakousi oddělenou částí obstaveného účtu, který po dobu exekuce slouží jen k příchozím platbám a převedení nezabavitelného minima na chráněný účet, a jehož zřízení a vedení je tedy již v ceně obstaveného účtu. Napadené ustanovení má rovněž bránit v obcházení ustanovení o rovnosti podmínek tím, že by banka např. stanovila vysokou úplatu za vedení účtu s měsíčním obratem pod určitou výší a kalkulovala s tím, že obratu, při kterém by byl účtován nízký či žádný poplatek, nemůže být z povahy věci na chráněném účtu dosaženo. Původní návrh vyžadoval, aby banka všechny služby na chráněném účtu poskytovala zdarma, teprve na základě vysvětlení České národní banky bylo umožněno účtovat alespoň standardní úplatu za odchozí platby, poplatky spojené s platebními prostředky atd.
23. Vyhověl-li by Ústavní soud navrhovatelce, mohly by sice banky účtovat úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu, ovšem pouze stejnou, jakou účtují u exekučně obstaveného účtu. Nedošlo-li by k úpravě § 304c odst. 1 věty čtvrté o. s. ř., neumožní požadovaná změna o. s. ř. bankám účtovat cenu, v níž by byly promítnuty veškeré zvýšené náklady spojené se zřízením a vedením chráněného účtu, což je pravděpodobně cílem navrhovatelky. Zřízení a vedení chráněných účtů přitom nepochybně představuje zvýšené náklady na straně bank, přičemž největší náklady musely investovat v souvislosti s úpravou systémů, přípravou smluvních dokumentů, metodikou, personálním zajištěním atp. ještě před zahájením poskytování chráněného účtu. Možnost účtovat nově cenu (poplatek) za zřízení a vedení chráněného účtu, ovšem pouze stejnou jako za vedení účtu obstaveného, by měla proto pro banky i z tohoto důvodu pouze minimální, leckdy nulový přínos (s ohledem na velké množství účtů vedených bezplatně). Návrh na zrušení napadeného ustanovení tak nepřinese (zřejmě) zamýšlený efekt.
24. Podle zjištění České národní banky je celkový počet chráněných účtů 400 až 500, což činí problém z finančního hlediska zcela marginálním. Nejde navíc o první případ, kdy banka musí poskytnout určitou službu či vynaložit určité úsilí zdarma ve prospěch třetích osob [např. § 38 odst. 7 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o bankách"), ukládající bankám povinnost pouze za úhradu věcných nákladů, tedy nikoliv za plně tržních podmínek]. V případě chráněného účtu jde o silný veřejný zájem na tom, aby exekvovaná osoba nepřišla o šanci na opětovné zařazení do společnosti, popř. aby se tato šance zbytečně nesnižovala. Závěrem Česká národní banka uvádí, že z věcného hlediska se přiklání k zamítnutí návrhu.
IV. 4 Replika navrhovatelky
25. Navrhovatelka se ve své replice vyjadřuje pouze k vyjádření České národní banky, neboť Poslanecká sněmovna a Senát pouze shrnuly průběh zákonodárného procesu, vůči němuž ničeho nenamítá. Česká národní banka podle navrhovatelky argumentuje ve prospěch nezrušení napadené právní úpravy spíše z ekonomického než z ústavněprávního úhlu. Uvádí-li, že by jednotlivé peněžní ústavy mohly v případě zrušení napadeného ustanovení stanovit odlišně vysokou úplatu, což by zavedlo nerovnost mezi povinnými v exekuci podle toho, u které banky by měli zřízen chráněný účet, lze oponovat, že obdobně by se mohlo argumentovat např. i v případě výše povinného ručení povinných, kteří pro výkon své profese potřebují automobil. Není případné přistoupit na řešení, že s ohledem na to, že jeden z podnikatelů stanoví vyšší cenu, neměl by pro jistotu dostat zaplaceno žádný podnikatel; takový postup by byl v rozporu s čl. 26 Listiny.
26. Česká národní banka si podle navrhovatelky je vědoma toho, že je třeba provést test proporcionality a dovozuje, že je zde silný veřejný zájem na opětovné zařazení exekvované osoby do společnosti. Podle částek, o něž by se jednalo, lze dovodit, že zaplacení úplaty by pro povinného v exekuci nemělo "rdousící efekt". Nejen povinní v exekuci jsou v tíživé situaci, obdobně je tomu tak v případě matek samoživitelek, seniorů bez nároku na starobní důchod aj. Při stanovení jakéhokoliv přímusu je třeba brát v úvahu práva zaručená v čl. 11 a čl. 26 Listiny. Ostatně nikdy není důvod i pro případné jiné řešení, že by úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu mohl hradit stát. Navrhovatelka proto setrvává na své argumentaci uplatněné v návrhu na zrušení napadeného ustanovení.
IV. 5 Upuštění od ústního jednání
27. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru, že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další objasnění věci, než jak se s ní seznámil z vyžádaných písemných vyjádření; s ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu proto rozhodl bez ústního jednání.
V. Přezkum procedury přijetí napadeného ustanovení
28. Ústavní soud nejprve v intencích § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu přezkoumal, zda napadené ustanovení bylo přijato v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
29. Ústavní soud si ověřil průběh procesu přijímání zákona č. 38/2021 Sb., jímž bylo napadené ustanovení do občanského soudního řádu vloženo. Vycházel přitom zejména z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu České republiky, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na http://www.psp.cz a http://www.senat.cz). 30. Přestože navrhovatelka výslovně ve své replice uvádí, že vůči průběhu zákonodárného procesu nevznáší žádné námitky, její derogační argumentace obsahuje zmínku, že napadené ustanovení "nemá z hlediska posouzení zákonodárného procesu daleko k tzv. přílepku". Ústavní soud proto v intencích takto (stručně) předestřené výtky přezkoumal způsob projednávání a přijetí návrhu zákona.
31. O ústavně nepřípustný legislativní "přílepek" jde (obecně) v případě, kdy je pozměňovacím návrhem do návrhu zákona vnesena obsahově zcela nesouvisející materie, kterou má být právně upravena zcela jiná oblast společenských vztahů, než jakou chce regulovat projednávaný návrh zákona ve svém původním znění [srov. zejm. nálezy ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.) nebo ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)]. Při rozlišení přípustného pozměňovacího návrhu a nepřípustného "přílepku" je klíčovým kritériem, "zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu" [bod 57. in fine nálezu ze dne 9. 1. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (N 6/68 SbNU 103; 39/2013 Sb.)].
32. Z obsahu sněmovního tisku č. 986/0 (jakož i z vyjádření obou komor Parlamentu České republiky) Ústavní soud zjistil, že v původním poslaneckém návrhu zákona byla věta třetí § 304c odst. 1 o. s. ř. koncipována následovně: "Peněžní ústav nemá ze smlouvy o účtu od povinného právo na úplatu." Z části označené jako D2. souhrnu pozměňovacích a jiných návrhů (sněmovní tisk č. 986/3) vyplývá, že původní znění věty třetí § 304c odst. 1 o. s. ř. bylo pozměňovacím návrhem poslankyně Kateřiny Valachové nahrazeno větou: "Peněžní ústav nemá právo na úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu." V tomto znění byl v této části návrh zákona přijat.
33. Ačkoli se textace právní úpravy tzv. chráněného účtu v důsledku pozměňovacích návrhů oproti předloze částečně změnila (srov. obsah sněmovního tisku č. 986/0 a výsledné znění zákona č. 38/2021 Sb.), záměr napadeného ustanovení - tj. stanovení bezúplatnosti služby poskytované peněžními ústavy - zůstal nedotčen a význam tohoto ustanovení zachován. Jediná (pozměňovacím návrhem učiněná) změna v napadeném ustanovení spočívala v tom, že ve prospěch peněžních ústavů byla zmíněná bezúplatnost výslovně limitována na zřízení a vedení chráněného účtu, a nevztahuje se tak na možnost požadovat úplatu za ostatní služby spojené s jeho užíváním. Ústavní soud proto nemůže učinit závěr o tom, že by napadené ustanovení bylo do právního řádu vneseno jako ústavně nepřípustný "přílepek" ve smyslu své (výše nastíněné) judikatury.
34. Rovněž není relevantní námitka absence důvodové zprávy, neboť ta byla rozeslána spolu s poslaneckým návrhem zákona a obsahuje mimo jiné i zhodnocení předpokládaného hospodářského a finančního dosahu navrhované právní úpravy, zejména nároky na státní rozpočet, jakož i zhodnocení sociálních a hospodářských dopadů na povinné a dlužníky, coby z napadeného ustanovení benefitující osoby. Přestože důvodová zpráva neobsahuje zhodnocení předpokládaného dopadu právní úpravy na podnikatelské prostředí České republiky (tj. na podnikání dotčených peněžních ústavů), nejde o skutečnost, jež by měla sama o sobě jakýkoli ústavněprávní význam.
35. Ústavní soud v zákonodárném procesu neshledal žádné ústavněprávně relevantní vady a uzavírá, že zákon č. 38/2021 Sb. včetně napadeného ustanovení byl přijat ústavně předepsaným postupem a v mezích Ústavou stanovené pravomoci a kompetence. V podrobnostech Ústavní soud odkazuje na popis průběhu zákonodárného procesu, shrnutý ve vyjádřeních Poslanecké sněmovny a Senátu v bodech 13. až 18. výše.
VI. Meritorní přezkum návrhu
36. Po posouzení formálních náležitostí návrhu a procesu přijetí napadeného ustanovení jej Ústavní soud věcně přezkoumal a na základě níže vyložených úvah dospěl k závěru, že návrh není důvodný.
37. Napadené ustanovení zní: "Peněžní ústav nemá právo na úplatu za zřízení a vedení chráněného účtu."
38. Navrhovatelka se domáhá zrušení napadeného ustanovení pro jeho tvrzený rozpor s čl. 1, čl. 11 a čl. 26 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Navrhovatelka výslovně ve svém návrhu nekonkretizuje, k jakému ústavně zaručenému právu nebo svobodě se jednotlivá tvrzení a námitky váží. Její argumentace směšuje jednotlivé - podle navrhovatelky protiústavnost značící - aspekty, které ji následně vedou k souhrnnému závěru, že napadené ustanovení "není opodstatněnou a proporční, rozumnou úpravou". Ústavní soud proto podrobí napadené ustanovení přezkumu v intencích takto předestřené argumentace navrhovatelky, přičemž své úvahy pro zachování metodologické přehlednosti strukturálně rozdělí, a to podle jednotlivých ústavně zaručených práv a svobod, jejichž porušení navrhovatelka výslovně namítá.
39. Ústavní soud předesílá, že ačkoli napadené ustanovení obsahuje pojem "peněžní ústav", coby legislativní zkratku pro instituce uvedené v § 260 o. s. ř. (jimiž jsou banky, pobočky zahraniční banky nebo spořitelního a úvěrního družstva, instituce elektronických peněz, pobočky zahraniční instituce elektronických peněz, vydavatelé elektronických peněz malého rozsahu, platební instituce, pobočky zahraniční platební instituce nebo poskytovatelé platebních služeb malého rozsahu), bude se argumentace Ústavního soudu obsažená v tomto nálezu vztahovat k bankám a pobočkám zahraničních bank (dále jen souhrnně jako "banky"), poskytujícím platební služby na základě smlouvy o platebním účtu [§ 2669 občanského zákoníku ve spojení s § 2 odst. 1 písm. a) a b) a § 127 a násl. zákona č. 370/2017 Sb., o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů], neboť na ně bude v poměrech účinné právní úpravy napadené ustanovení převážně dopadat [srov. § 1 odst. 1 písm. a), § 1 odst. 3 písm. c) a § 2 odst. 1 zákona o bankách; srov. též obecnou část důvodové zprávy k zákonu č. 38/2021 Sb.].
VI. 1 K namítanému porušení čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě
40. Ústavní soud po zvážení navrhovatelčiny argumentace dospěl k závěru, že napadené ustanovení nezasahuje do vlastnického práva peněžních ústavů zaručeného čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
41. Ústavní soud předně vychází z toho, že navrhovatelka zásah do vlastnického práva peněžních ústavů pouze tvrdí, ale blíže jej nekonkretizuje. Nelze přitom kategoricky vyloučit, že by napadené ustanovení, resp. jím omezená možnost požadovat úplatu, nebylo způsobilé (alespoň hypoteticky) zasáhnout do vlastnického práva peněžních ústavů [cenová regulace totiž - obecně - omezuje smluvní volnost, jež je derivátem ústavní ochrany práva vlastnického podle čl. 11 odst. 1 Listiny (či přesněji řečeno, v rámci tohoto práva je její ukotvení nejpevnější), srov. obiter dictum nálezu ze dne 23. 5. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 24/99 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 či bod 51. odůvodnění nálezu ze dne 14. 8. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 14/17 (N 134/90 SbNU 205; 200/2018 Sb.)].
42. Navrhovatelka ani nespecifikuje, natož dokládá (např. odkazem na statistické údaje a jiné relevantní podklady), jak se napadené ustanovení bezprostředně, citelně a negativně projevuje v majetkové sféře peněžních ústavů, popř. jiných osob. Pro Ústavní soud jsou pak relevantní následující úvahové linie, jež svědčí proti namítanému zásahu do ústavně zaručeného vlastnického práva:
43. První rovina spočívá v samotné podstatě fungování peněžních ústavů, coby podnikatelských subjektů poskytujících platební a jiné finanční služby za účelem dosažení zisku - v tomto případě bank. Ekonomickou podstatou bankovnictví jsou dvě hlavní bankovní činnosti, jimiž jsou přijímání vkladů od veřejnosti a poskytování úvěrů; banky tak kumulují volné peněžní zdroje od veřejnosti, aby je poskytly osobám, kterým slouží k uspokojení jejich potřeb (LIŠKA, P. In: LIŠKA, P. a kol. Zákon o bankách. Komentář. Praha. Wolters Kluwer ČR, 2016, s. 9). Deponované vklady (prostředky) přitom tvoří podstatnou část pasiv bank [viz např. data z veřejně přístupné zprávy České národní banky o výkonu dohledu nad finančním trhem za rok 2021 dostupné na https://www.cnb.cz, ze kterých vyplývá, že vklady v naběhlé hodnotě tvoří v posledních letech (2019 až 2021) přibližně 75 % celkových pasiv bankovního sektoru]. Získané zdroje banky jsou pak využívány v souladu s cíli bank k jejich dlouhodobým výnosům (viz POLOUČEK, S. a kol. Bankovnictví. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, str. 122-130), přičemž základním zdrojem výnosů u komerčních bank jsou úrokové výnosy, které tvoří podstatnou část zisku bank (přibližně 70 % z celkových zisků z finanční činnosti - viz data z již citované zprávy České národní banky o výkonu dohledu nad finančním trhem za rok 2021, str. 49 a 50).
44. Záměrem právní úpravy chráněného účtu je mimo jiné posílení bezhotovostního transparentního bankovního styku poskytnutím možnosti povinným fyzickým osobám zřídit účet, který jim umožňuje bezhotovostní platební styk s částkami, jež nepodléhají nucenému výkonu rozhodnutí. V důsledku výkonu rozhodnutí byl totiž povinný před přijetím právní úpravy chráněného účtu nucen, aby částky, jež jsou exekučně nepostižitelné, spravoval v hotovosti nebo na účtu třetí osoby (srov. ŠÍNOVÁ, R. K nové právní úpravě tzv. chráněného účtu. Komorní listy č. I/2022. Wolters Kluwer ČR, s. 28), příp. byl vytlačen do tzv. šedé ekonomiky (srov. obecnou část důvodové zprávy k zákonu č. 38/2021 Sb., viz též ŠTIKA, M. Pojednání o institutu chráněného účtu. Soudce č. 7/2021. Wolters Kluwer ČR, s. 26).
45. Z právě vymezené teleologie vyplývá pobídka pro povinné osoby, aby si u peněžních ústavů zřídily a vedly chráněné účty, na kterých mohou volně disponovat s tam uloženými peněžními prostředky bez obavy z exekučního postižení těchto prostředků. Z toho lze presumovat navýšení objemu finančních zdrojů peněžních ústavů, čímž je jednak zajišťována jejich likvidita a které lze dále využít pro vlastní ziskovou činnost peněžních ústavů (viz POLOUČEK, S, op. cit., s. 122). I proto není zřejmé, zda je skutečně napadené ustanovení peněžním ústavům z hlediska jejich majetkových (ekonomických) zájmů na újmu, neboť v konečném důsledku jde - v intencích předestřené úvahy - pouze o změnu ve skladbě jejich příjmů a nákladů.
46. Za druhé, Ústavní soud poukazuje na současný - obecně známý - trend v poskytování platebních služeb spočívající v tom, že peněžní ústavy (banky) nabízejí zřízení a vedení ("běžného") platebního účtu ve značné většině případů bezplatně, a to až na výjimky bez dalších podmínek, popř. v řádech desítek korun měsíčně (namátkou viz např. přehled a porovnání běžných účtů dostupné v databázi českých bank a finančních produktů na https://www.banky.cz). Je-li na současném trhu platebních služeb poskytování předmětné služby zásadně bezplatné, nejeví se v tomto smyslu povinnost k bezplatnému zřízení a vedení chráněného účtu jako zásah, jímž by peněžní ústavy utrpěly na jejich celkových příjmech a souhrnném množství vlastních zdrojů. Jinými slovy, nelze učinit závěr, že by majetkové postavení peněžních ústavů bylo napadeným ustanovením zavedenou povinností přímo (natož nepřiměřeně) zhoršeno. Ostatně na tuto okolnost poukazuje rovněž Česká národní banka ve svém vyjádření, která v této souvislosti uvádí, že zrušení napadeného ustanovení by mělo pouze minimální, mnohdy nulový přínos, právě s ohledem na obvyklou výši poplatků za vedení a zřízení "běžných" účtů [k ústavnosti bankovních poplatků obecně srov. nález ze dne 10. 4. 2014 sp. zn. III. ÚS 3725/13 (N 55/73 SbNU 89)].
47. K tomu je třeba dodat, že napadené ustanovení se nevztahuje na jiné poplatky spojené s užíváním chráněného účtu (srov. § 304c odst. 1 větu čtvrtou o. s. ř., podle které peněžní ústav vede chráněný účet za podmínek, jimiž se řídí účet, na který je veden výkon rozhodnutí proti povinnému). Posuzovaná úprava tedy neupírá peněžním ústavům možnost požadovat úplatu právě z těchto dalších platebních služeb (např. Českou národní bankou uváděné poplatky za odchozí platby, za platební prostředky aj.)
48. Sama navrhovatelka uznává, že peněžní ústavy jsou s to nést náklady za bezplatné vedení chráněných účtů ze svého, a to právě vzhledem k běžné výši poplatků za zřízení a vedení účtu. Namítá-li, že nelze přehlédnout agendu se zřízením a vedením chráněného účtu spojenou, Ústavní soud k tomu uvádí, že navrhovatelka nikterak blíže nekonkretizuje, o jakou konkrétní agendu má jít, jaká je její náročnost a jakým způsobem se promítá do tvrzeného porušení čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Jak navíc vyplývá z vyjádření České národní banky, počet osob využívajících institutu chráněného účtu je (v současnosti) relativně nízký, a to v řádech stovek.
49. K uvedenému je třeba zohlednit i aspekt časový. Právní úprava chráněného účtu (včetně napadeného ustanovení) je účinná od 1. 7. 2021. Vzhledem k tomu, že od účinnosti právní úpravy do podání návrhu (8. 6. 2022) uběhlo jedenáct měsíců, mohla navrhovatelka specifikovat či alespoň přibližně kvantifikovat (již téměř rok probíhající) tvrzenou zátěž spojenou s existencí napadeného ustanovení. Lze se přitom domnívat, že takovými bilančními (statistickými) údaji peněžní ústavy disponují. Nicméně z jejího návrhu se takové okolnosti (byť v rovině tvrzení) nepodávají. Není přitom úlohou Ústavního soudu takovou argumentaci domýšlet, natožpak na jejím základě zjišťovat skutkové okolnosti, resp. dopady napadeného ustanovení do ústavně zaručených práv a svobod, existují-li navíc okolnosti svědčící proti tomuto tvrzení.